PPP模式风险与案例整理

PPP模式风险与案例整理

投资管理部编制

审核人：林玮

2014年11月8日

目录

1.PPP模式简介 (3)

1.1.PPP的定义 (3)

1.2.PPP操作流程 (4)

1.3.提供公共服务主要模式 (4)

2.PPP模式风险 (5)

2.1.主要风险及案例 (5)

2.2.PPP风险清单 (10)

3.PPP案例集萃 (13)

3.1.南京长江三桥 (13)

3.2.北京地铁四号线 (16)

3.3.北京地铁十六号线 (17)

3.4.国家体育场 (18)

3.5.青岛污水处理厂 (20)

3.6.广州西朗污水处理厂 (21)

3.7.杭州湾大桥 (23)

3.8.杭州地铁一号线 (25)

1.PPP模式简介

1.1.PPP的定义

PPP 模式（Public Private Partnership）即公私合作制，也叫“政企合作制”。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP 是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP 具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。

从字面出发，广义的PPP概念涵盖政府和私人部门合作项目的各种模式（包括BT、BOT、BOO、BTO等）。而狭义的PPP概念，则是由政府部门对基础设施项目进行适当比例的股权投资，由私人部门设计建造并在未来的一段时间如二三十年里运营此项目。

公共部门和私营部门各有其优缺点，能够通过合作在PPP 项目中实现优势互补。例如，公共部门可以通过制定政策对项目施加影响，但其资金不足，管理效率低下；私营部门资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强，但其承担风险（特别是国家层面风险）能力有限。

但是公共部门和私营部门双方参与PPP 项目的目的与期望存在很大差异，公共部门希望利用私营部门的技术和资金来满足基础设施建设要求，而私营部门则希望通过获得在当地的竞争垄断来获取合理利润。由于双方期望的差异以及优劣势的存在，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同，造成了谈判过程的旷日持久，间接导致了过高的前期费用和融资成本。

因此，PPP并非完美，相较传统的政府采购模式，一般认为PPP模式具有以下这些优劣势：

正因为PPP 模式相对于传统政府购买模式的优劣势，PPP 项目的关键成功因素一直是研究关注的重点。PPP项目成功的关键因素主要有以下几项：

➢合理的风险分担：最好由对风险最有控制力一方控制相应的风险

➢项目的经济可行性：需要一定的投资收益率和稳定可预期的现金流

➢实力强大的私营部门：保证在与公共部门的博弈中不落下风

➢合理的融资方案：确保资金到位及时充足，并极力降低融资成本

➢良好的投资环境：有助于降低政治、法律、商业等多方面的风险

1.2.PPP操作流程

PPP 模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司（Special Purpose Company 简称SPC）签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。整个运作程序可以分为四个阶段：前期分析、成立SPC、开发运营和转移终止。由于每个PPP 项目的特点不同，其运作程序都存在一定程度的差异。PPP 模式的一般运作程序如下：

1.3.提供公共服务主要模式

对于中央今年大力提倡的PPP模式，更多希望地方政府引起重视的是PPP的狭义概念，即地方政府在项目公司中占有一定股权的模式。此种PPP定义与其他各类常见公私合作类型的区别如下：

可见，PPP 模式和BOT 模式对于政府的资金压力较小，因此也成为中央力推的主要原因。两者差别主要集中于合作关系、民营企业进入时点、支付方式、利益分享、风险分担、融资担保、信息是否完全几个方面。

2.PPP模式风险

2.1.主要风险及案例

(1)法律变更风险

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但

由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。

(2)审批延误风险

主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象，比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出。

(3)政治决策失误/冗长风险

指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且，污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相似的，在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。

(4)政治反对风险

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

(5)政府信用风险

是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。