财政事权改革

国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见

一、推进财政事权和支出责任划分改革的必要性

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。

但也要看到，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

三、改革的主要内容

（一）推进中央与地方财政事权划分。

1.适度加强中央的财政事权。

要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

2.保障地方履行财政事权。

要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

3.减少并规范中央与地方共同财政事权。

要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共

服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。.

4.建立财政事权划分动态调整机制。

（二）完善中央与地方支出责任划分。

1.中央的财政事权由中央承担支出责任。

2.地方的财政事权由地方承担支出责任。

3.中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。

根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任

四、保障和配套措施

（一）加强与相关改革的协同配套。

（二）明确政府间财政事权划分争议的处理。

（三）完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度。

专项转移支付是指上级政府(在我国一般指中央、省、市级政府)为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。专项转移支付包括一般预算专项拨款和国债补助等。按照用途划分，专项拨款主要用于基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等经济、社会事业发展项目实施。但是，不可否认的是，在专项转移支付管理方面仍然存在着挤占和挪用现象，由于缺乏有效约束和效益评估，存在着资金使用效率不高，分配办法不尽完善等问题。（百度）

“财政大包干”实现“放权让利”促腾飞

《广东经济发展探索录》

一、集权

改革开放以前，广东与全国其他省份一样，实施的是高度集中、统收统支的财政体制。这种财政体制与传统的计划体制相辅相成，它不仅严重束缚了地方的积极性，而且助长了各地吃中央财政“大锅饭”的风气。在当时的中国，财权高度集中于中央政府，各地政府别说自行调度百亿元，就连投资一个百万元的小项目，都是需要经过中央的层层审评才通得过。

二、分权改革、定额上解

所谓“定额上解”，即指由中央核定一个基数，在此基数之上再确定广东的上缴任务，而这个上缴任务一旦确定下来，便成为一个定额，在划定的年份内，都按这个定额来实行。

1978年11月，习仲勋代表广东作了《广东的建设如何大干快上》的汇报要求中央对广东实行特殊政策，下放一部分经济和财政权限给广东，好让广东在改革开放中先行一步。习仲勋的讲话获得了中央几位主要领导人的认同，邓小平更是明确指出：要鼓励一部分有条件的地区先富起来，要敢于下放权力，给予地方在经济计划和财政、外贸等方面更多的自主权。

作为一项过渡时期特殊的制度安排，“财政大包干”是广东向中央争取得来的“特殊政策、灵活措施”中的重要内容之一。“财政大包干”政策的实施，不仅激发了地方和民间的改革积极性，而且为广东的改革开放事业积累了资金。

1979年5月，广东在财政方面提出了“大包干”的改革方案：“财政体制，实行‘划分收支，定额上交，五年不变’的包干办法。财政收入，除上述铁道、港口等中央直属企业事业的收入和关税归中央外，其余收入均作地方收入。财政支出，除中央直属企业、事业单位的支出归中央外，其它支出均作为地方支出。基本建设，除中央直属企业事业的投资，由中央安排外，其他基建投资，均由省安排。（广东每年上缴数确定为十二亿元）经国务院批准，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，80%归中央财政，20%归地方财政。

由于连续几年的放权，统收的局面被打破。在1987年前后，中央财政资金出现了尖锐的供求矛盾。当时，财政收入占国民收入的比例从1979年的31.9%下降到1987年的22%；在1987年全国财政收入中，中央财政直接组织的收入只占35.3％；地方上缴中央的收入还补不上中央对地方的各项补助和专案拨款。据财政部原部长后来回忆：为缓解财政困难，中央财政曾不得不向地方借钱，要求各省作“贡献”，共借了三次。名为借款，实际上是“刘备借荆州，有借无还”。即使是比较富裕的地区也不愿慷慨解囊，所以闹得很不愉快，真是非常伤感情。为了解决这一矛盾，中央决定对财政包干体制作进一步调整。

三、从“定额上解”到“上解额递增包干”

1988年1月7日广东省人民政府向中央递交了一个《关于广东省深化改革、扩大开放、加快经济发展的请示》。广东省向中央建议：国发［1985］46号文的规定，国家对于广东的财政包干体制本来应该执行到1989年，现在，既然中央希望广东多作贡献，那么，广东可以从1988年开始实行“递增包干”，以14.13亿元为基数，每年递增9%，一定三年。

据统计，在第一个包干期内，广东省地方财政收入分别为41.01亿元（1981年）、42.23亿元（1982年）、44.29亿元（1983年）、49.28亿元（1984年），年均增长不到3亿元，可