政府购买居家养老服务的绩效评价研究_包国宪

三、政府购买居家养老服务的质量评价
根据希尔克 （ Hilke） 对 100 多项独立研究成果的归纳总结， 现有关于合同成效的研究大多 集中于以成本收益为核心的效率分析上 。萨瓦斯指出，衡量合同外包是否有效，最基本的三项指 标是效率 （ efficiency） 、效果 （ effectiveness） 和公平 （ equity ） 。与效率相比，效果和公平才是政 府购买居家养老服务更值得关注的因素 ，基于消费者满意度的质量评价能够相对直观的评价出效 果。 （ 一） 居家养老服务质量评价的必要性 公共服务质量是指终端使用者获得、 享用公共服务的实际水平、 可获得性、 及时性、 经济 性、准确性和响应性等。质量是判断公共服务是否达到有效供给的重要因素 ④ 。 而当代公共行政 改革的一项持久的根本任务就是提升公共服务的质量和绩效 ⑤ 。 本文中居家养老服务的质量评价是指居家养老服务消费者在服务消费过程中通过感受服务人 员的态度、行为、仪表等而对服务做出的一种综合感知水平与主观评价 ，也即居家养老服务消费 者对服务质量感知的满意度。在满意度形成之前，服务消费者心目中会预先设定一个期望的标准 或水平线。在对服务质量、服务效率、服务态度等服务价值进行一番主观感受之后 ，再与期望值 相互比较，就能得出满意与否的最终评价。如果服务对象的感知水平低于期望值 ，那么是不满意 的； 如果服务对象的感知水平与期望值相当 ，那么是满意的； 如果服务对象的感知水平远远超过 ， “顾客满意标准在政府运 期望值，那么是非常满意的。1936 年，蒂马克 （ M． Dimock） 便指出 18
一、政府购买居家养老服务的绩效分析
（ 一） 政府购买居家养老服务的过程 政府购买居家养老服务是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签 订一定的合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织运作，由其负责管理并提供 服务，然后，政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费 ，从而保证老年人居家养老 * 本文系国家自然科学基金 “政府绩效管理的价值分析及其理论范式研究” （ 项目号 71073074 ） 和 2011 年中 央高校基本科研业务费项目 “地方政府创新绩效评估研究： 基于内容挖掘的实证分析” （ 项目号 11LZUJBWZY092 ） 的阶段性成果。 15
的质量，满足老年人的基本物质与精神生活需求的服务供给方式 。政府购买居家养老服务的实质 是在养老服务中引入市场竞争机制的一种制度安排 。 20 世纪 60 年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了区分公共服务的 “提供 ” 与 “生产 ” 的 ，“提供” 是指政府通过征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平， 并安排生产 问题 。“生产” 是指把投入转化为产出。他们认为， 一项公共服务的提供者， 不一定要生 和监督生产 。“一个地方性的提供单位能够组织自己的生产单位 ， 比如建立一个地方政府机构， 产该项服务 但它也能够从额外的生产者那里购买服务 ， 或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中
图1
政府购买居家养老服务的利益相关者
（ 二） 政府购买居家养老服务的绩效分析模型 1． 政府购买居家养老服务的绩效 政府购买居家养老服务的绩效是指政府在购买居家养老服务过程中的效率 、效益和质量，它 是一个由购买效率和服务质量综合而成的复合概念 ，是政府养老服务供给能力的基本体现 。 对于公共服务的绩效来说，效率、效益和公平是三个相互联系而不可或缺的评判标准 。政府 购买居家养老服务绩效则是要通过投入 、产出和效果的绩效三要素来测度 ，它具体体现在政府选 择居家养老服务生产者和生产者生产居家养老服务的两个过程中 ，因而，政府购买居家养老服务 的绩效由居家养老服务购买的效率和养老服务的质量两部分组成 （ 图 1 ） ， 二者缺一不可。 居家 养老服务的购买效率主要通过政府的投入产出测量 ，服务质量主要通过养老服务消费者的满意度 16
二、政府购买居家养老服务的效率评价
（ 一） 政府购买居家养老服务的效率内涵 公共服务效率是公共资源的投入产出之间的比率 。政府购买居家养老服务的效率则是指政府 对居家养老服务资源投入与产出的比率 ，它能够反应居家养老服务的效果与消耗的公共资源之间 的投入产出关系。 Beesley 等的研究表明： 引入私人竞争可以提高公共服务的效率并更好地保护消费者的利益 ； 私人部门或非政府组织参与到公共服务的提供中来 ，能够缓解地方政府资金的不足； 若能使一般 公众参与到公共服务的提供中来 ，有助于减少政府部门在公共服务中的腐败行为 ，促进义务性服 务网络的出现，增加政府官员 “不作为 ” 的道德成本 ③ 。 美国管理学家埃默森在其 1908 年出版 — —生产和工资的基础 》 一书中指出了提高效率的基本原则， 他认为只有 “适当Leabharlann Baidu人 的 《效率— 在适当的时间适当的地点以适当的方式去做适当的事情 ” 时， 才会产生效率。 政府购买居家养 老服务是将市场竞争引入养老服务 ，政府购买是否是适当的方式，需要评价其效率。 17
广东社会科学
2012 年第 2 期
政府购买居家养老服务的绩效评价研究
*
包国宪
刘红芹
［ 提
要］ 政府购买居家养老服务是在养老服务中引入市场竞争机制的一种制度安排 。 文章在分析
政府购买居家养老服务的绩效内涵及其过程的基础上，构建了绩效分析模型。该模型从政府购买居家 养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度视角探讨了居家养老服务的测评方法 。
［ 关键词］ 政府购买 居家养老服务 绩效评价 ［ 中图分类号］ C93 ［ 文献标识码］ A ［ 文章编号］ 1000 － 114X （ 2012 ） 02 － 0015 － 08
目前，全球 60 岁以上老年人口已达 6 亿，有 60 多个国家的老年人口达到或超过人口总数的 10% ，进入了老龄化社会的行列。根据 2010 年第六次全国人口普查主要数据公报显示 ，我国 60 岁及以上人口为 1. 78 亿人，占 13. 3% ，已经越过了 7% 到 10% 的老龄化国际标准， 也进入了老 龄化社会的行列。老龄化社会的到来，使养老服务问题日益凸显，庞大的老龄人口对养老服务提 出了多样化、多层次的需求，政府直接提供公共服务的单一服务供给方式远远不能满足老年人的 需要，政府迫切需要把部分养老服务工作转移给企业或其他社会组织 ，实现公共服务供给的多元 化，政府养老服务转移的方式之一就是购买居家养老服务 。由于政府购买居家养老服务的根本目 的是为老年人提供质量更好，效率更高的养老服务，因此，建立科学的绩效评估体系，提升政府 购买服务质量意义重大。
① 。也就是说公共服务的提供者不等于生产者， 提供者和生产者可以是同一个单位或机构， 去”
也可以是不同的单位或机构。特定的公共物品或公共服务到底应由谁来生产 ，换言之，公共物品 或公共服务的提供者与生产者是否应当分离 ，取决于分离与否的核算成本。公共物品和公共服务 相对分离的理论，意味着公共物品和公共服务供给的多元化 。企业、非营利组织或者个人等其他 社会主体 “生产公共服务” 而由政府购买， 并非是政府推卸责任， 恰恰是政府积极履行职能的 一种方式 ② 。 政府购买居家养老服务是政府将养老服务的 “生产过程 ” 让渡给企业或非营利组织， 以提 升养老服务的效率和质量，它实际上是将市场机制引入到养老服务领域 。政府购买居家养老服务 的过程包括供给、生产和消费三个环节，上述环节则对应居家养老服务的供给者 、生产者和消费 者三类利益相关者。居家养老服务的供给者是政府， 生产者是提供养老服务的企业或非营利组 织，消费者则是养老服务的消费者 （ 老人） 或其代理人 （ 家属） 。政府购买居家养老服务的绩效 体现在这一过程中，如图 1 所示。
（ 二） 政府购买居家养老服务效率评价的方法 目前国内外学者对公共服务效率的评价主要是运用数据包络分析法 （ DEA ） 。1978 年美国运 筹学家 A． Charnes，W． W． Cooper 和 E． Rhodes 首先提出了数据包络分析 （ Data Envelopment Analysis，简称 DEA） 的方法，来评价部门间的相对有效性。 目前已有许多学者利用 DEA 方案研 究中国实际问题，但是这些学者的研究主要集中于生产效率和技术效率方面 ， 而运用 DEA 方法 研究政府购买居家养老服务的效率问题甚少 。 数据包络方法 （ DEA） 不需要事先给定生产函数的具体形式， 仅通过投入产出数据， 利用 DEA 模型便可以判断出各决策单元的相对效率值 。一般而言， 用 DEA 方法可以从投入的角度也 可以从产出的角度来核算技术效率 。 该方法适合评价多输入、 多输出指标的决策单元相对有效 性，并且无需考虑输入输出指标的单位量纲问题， 因此， DEA 适用于政府购买居家养老服务效 率评价。本文所采用的方法是投入导向的单投入 、多产出不变报酬 （ CRS） 方法。 数据包络方法在政府购买居家养老服务效率评价中的具体应用 ： 为保证不同评价地区 （ 被 评价对象） 变量间的可比性，在指标选取上均采用人均指标进行考察。 在投入变量方面， 选取 各地区人均居家养老服务支出额 ，代表不同地区提供居家养老服务所消耗的资源 。在产出变量方 面，根据居家养老服务的内容和特性， 选择 “每千名服务对象拥有的服务机构 （ 企业或 NGO ） ” ，“每千名服务对象拥有的服务员工数 ” 和 “辖区内实际享受服务的老年人数占应享受服务 数 的老年人数的比例” 三个指标， 上述产出指标比较全面的涵盖了居家养老服务在机构数量 、 人 力资源和服务对象方面的产出绩效情况 。 基于 DEA 的政府购买居家养老服务效率评价， 它既可以计算一定时期内政府养老服务部门 的效率得分，也可以比较不同地区 （ 购买模式） 的相对服务效率。
测评。因此，政府购买居家养老服务的绩效分析是对居家养老服务购买效率和养老服务质量的综 合评估。 2． 政府购买居家养老服务的绩效分析模型 政府购买居家养老服务的绩效评价是一个涉及到多方面的连续过程 ，有效评价居家养老服务 的绩效，需要对购买服务的过程及其最终结果有清晰的认识 。绩效分析逻辑模型描述了政府购买 居家养老服务背后的逻辑方法，显示了各部分内容之间相互作用的过程 。政府购买居家养老服务 正是按照这种逻辑运行并由此带来了最终的产出 。 公共服务质量与效率是检测一个国家公共服务体系是否完善 ，公共服务绩效能否满足公众需 求的重要标准。如前文所述，政府购买居家养老服务的绩效正体现于两个变量 ： 一是养老服务购 买效率； 二是养老服务质量。这两个变量展现于政府对居家养老服务生产者的选择和养老服务生 产者的服务生产两个过程中。换言之，政府购买居家养老服务的绩效评价不仅包括对购买居家养 老服务的政府部门的绩效评价，也包括对养老服务生产者服务质量的评价和监管 。作为购买居家 养老服务协议的双方均要对服务绩效负责 ，对任何一方评估的缺失都可能破坏持续的购买关系， 影响居家养老服务的质量。因此，政府购买居家养老服务的绩效分析模型包括两个方面 ： 一是购 买居家养老服务的效率评价。效率评价体系主要是测评政府购买居家养老服务的效率 ，即购买一 定数量的服务使用的财政资金是否买了尽可能多的公共服务 。二是购买养老服务的质量评价。质 量评价主要是通过顾客感知服务质量来测评居家养老服务的消费者对养老服务是否满意 （ 表 1 ） 。 关于居家养老服务的效率和质量的具体评价方法将在下文阐释 。
表1 居家养老服务绩效评价模型 政府购买居家养老服务的绩效评价 评价内容 评价对象 评价主体 评价方法 数据来源 绩效表现 居家养老服务的效率评价 居家养老服务的供给者 （ 民政部门） 居家养老服务的供给者或独立第三方 DEA 等投入产出分析法 政府公开数据与调查问卷 投入产出比 居家养老服务的质量评价 居家养老服务的供给者 （ 加盟企业或 NGO） 居家养老服务的消费者 居家养老服务质量评价量表 深度访谈与调查问卷 满意度