读《公共财政与公共政策政府的责任与局限》有感

读《公共财政与公共政策——政府的责任与局限》有感——乌托邦为何梦难圆?

公共选择是政治的经济理论。读完该书，我觉得该书对为什么需要政府、什么时候需要政府、政府在现实中的实际表现和如何对政治过程实施限制提出了全面的、令人信服的解释。这是一本内容丰富、适合各种层次阅读的优秀著作。在该书中, 作者详细地阐述了当我们求助于政府时的局限以及政府在制定公共政

策的过程中不可能做到尽善尽美, 而是会遇到各种瓶颈, 政府不是全能的, 它

亦具有其局限性。概括的来说, 希尔曼认为, 政府在制定公共政策的过程中的局限性主要体现在: 信息壁垒、利益集团的裹挟、委托-代理问题这三个方面。笔者将在下文中就希尔曼关于这三个要素对政府行为的制约作出自己的阐释。

政府在制定公共政策的过程中, 无法做到满足所有地域、所有阶层、所有利益群体的要求, 完美的政策只是一个无法实现的乌托邦的美梦。具体来说, 政府在制定公共政策的过程中会受到一系列因素的制约, 政府并非是全能的, 它亦

存在其局限性。

1. 信息壁垒。经济组织决策管理大师，赫伯特.西蒙指出, 人们在作出决策时始终无法了解有关决策问题的所有信息, 加之人的理性也是有限度的, 因而

在实际决策中达不到最优标准, 只能做到满意决策。由此可知, 政策制定主体必须了解相关信息, 为制定正确的政策准备条件。但不少地方政府却未能充分重视信息的重要作用, 导致关键信息的不完善或信息丧失, 直接影响到了公共政策

的制定。具体而言, 关键信息缺乏、信息滞后和信息失真, 是局限公共政策主体行为的信息壁垒的具体表现。首先, 关键信息缺乏。因为信息的无限性, 而人的认知能力相对来说是有限的, 同时有些信息还是潜在的和不可预测的甚至无法

获取的, 另因为人们对问题的决策总是要受到时间的限制, 这种时效性要求我

们不可能等到获取较为完善的信息之后再采取行动, 而往往是要求在现有条件

下马上决策。所以在收集信息的过程中, 人们不可能收集到所有有用的信息, 信息不足也就习以为常。信息中的一些基础数据对决策的制定至关重要, 如果决策者对决策所需的基础数据收集不完善, 作出来的决策由于缺少关键的基础信息

而不能令人满意。如果一味的依据这些不全面、甚至是错误的事实前提进行决策, 是很难保证不发生决策失误的。现实中, 有的地方政府的信息来源渠道比较少, 地域比较闭塞, 没有大量的信息供应和储备。在制定公共政策的过程中, 搜集相关信息的手段匾乏, 也不下功夫通过调查研究去掌握和了解有关的信息情报,

致使信息收集不完整, 对政策制定有关键性影响的信息收集不足, 盲目行动,

致使制定出的政策出现偏差。其次, 信息滞后。公共政策的制定所涉及的方面一般比较多也比较复杂, 且各种情况经常处于变动之中, 因此信息的及时传送很

重要。但有的地方政府信息渠道不畅通, 信息传递缓慢, 等政策主体获取信息时, 要么已经错过了政策制定的良好时机, 只好暂时维持现状; 要么已经制定出政策, 可能由于信息滞后而造成关键信息有误, 导致了政策的不完善。另一方面, 信息如果不能及时传递, 就可能使信息失效。比如, 虽然当信息传递到政策主体的时候, 制定政策的时机并没有错过, 但由于信息渠道不顺畅, 传递效率过低, 用的时间过长, 则信息所反映的情况可能己发生变化。如果在此情况下用过时的信息来制定政策, 极有可能导致制定出的政策脱离当前的现实情况。再次, 信息失真。信息失真是指信息在传递过程中发生偏差, 不能正确的反映客观事物的本质特征。一般来说, 信息源离信息收集中心愈远, 所收集信息的完备程度及真实

性愈低, 反之则愈高。下属部门或下级政府上报的信息是地方政府信息的重要来源, 而且是非常正式的来源, 也是地方政府制定政策的基础和重要依据。但由于地方政府对他们存在着巨大的影响和制约, 因此出于自身政绩和形象等多方面的考虑, 下属部门或下级政府在上报信息的时候, 经常会出现报喜不报忧、看上级政府或领导喜好行事的情况。从而会误导政策制定者, 造成公共政策脱离实际。除此之外, 地方政府从其它渠道获得的信息,也存在着失真问题。在信息的传递过程中, 常常要经过纵向、横向交织的多个中间环节, 各层人员都在传递信息中受到主观偏好的影响, 使信息在多层的过滤作用后, 准确度和可靠度降低, 甚至严重失真。由此可见, 信息在公共政策中占有十分重要的地位。信息是政策制定的基础, 能否拥有充分的信息是政策成败的关键问题, 也是公共政策能否体现公共利益, 解决公共问题的重要因素之一。现实中的信息不完备, 信息不对称以及信息失真等问题都会影响政策效果, 甚至可能出现政策失误。公共政策的失误或不当将会导致政府的公信力下降, 政治制度基础受到侵蚀以及政治资源分裂等严重后果, 因此, 为避免政策的负面影响, 提高公共政策的质量, 就必须完善公共政策的设计、制定、执行、评估和反馈等过程中对信息的利用。

2. 利益集团的裹挟。利益集团是公共政策制定中的重要主体, 各利益集团的利益表达和博弈对于公共政策社会均衡性的实现具有重大影响。利益集团被定义为: 为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民, 不管他们占全部公民的多数或少数, 而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。在政府决策和制定公共政策的过程中, 有关的利益集团必然运用其所掌握的政治资源, 通过一定的渠道和方式, 影响那些与其利益相关的政策领域的政府决策, 推动政府解决他们希望加以解决的公共问题, 或在政策中贯彻其利益要求和愿望, 争取尽可能大的利益份额。利益集团影响政府政策的结果, 就使公共政策的制定不是由政府决策者运用其拥有的法定权力, 经过理性的知识分析过程, 理性地选择最佳方案的过程, 也不是完全由一个理性的权威居高临下地作出决定, 并将其自主决定地政策加强于社会。一方面, 在存在利益集团影响政策制定的政治秩序中, 政府的权威性控制的每一种尝试都必须付出高昂的成本; 政府必须提供出有价值的东西, 才能诱导出理想的反应, 而不是处于相当容易的控制和可以随意决策的优势位置上;政府和社会之间具有一种基本的互动。另一方面, 当多个利益集团同时在一项政策中具有利益, 从而对它的制定抱有兴趣, 试图施加影响时, 利益集团间便构成冲突和竞争的关系, 集团间意见和看法的交流、沟通、互相的碰撞, 并在相互尊重、求同存异的基础上通过让步和妥协达成一致, 对于公共政策的制定是至关重要的。从这个意义上说, 政府的一致性的政策是利益集团相互博弈的结果。就我国利益集团发展所拥有的自身资源来看, 集团之间在组织资源、财力资源、信息资源与社会关系资源等方面都存在着不平衡性。资源充足、组织性强的利益集团对公共政策制定拥有强大的社会影响力, 而那些资源不足、组织性又相对松散的利益集团则在公共政策制定过程中人微言轻, 很难形成对公共决策的影响力。这一方面表现在具有雄厚经济实力的利益集团由于对地方经济的发展有着至关重要的作用, 往往无需进行影响公共决策过程的行动, 即可让公共政策包含他们的利益; 另一方面代表弱势群体的利益集团由于所拥有的组织资源相对不足、组织管理较为松散, 导致他们的利益诉求在强势利益集团的挤压下, 无法进入公共决策过程, 无力反映自身利益诉求, 从而影响了整个公共政策制定过程中的公共利益实现。