水资源管理法律思考论文

水资源管理的法律思考

摘要：水资源是我国非常紧缺的一种资源，目前水浪费和水污染日趋严重，本文指出目前我国流域水资源管理中存在的一些问题，从法律视角建议实现水资源统一管理，将水资源的开发、利用及污染防治都由国家水利机构行使，水利机构管理不再受制于地方政府。为健全和完善我国水资源管理体制提供参考意见。

关键词：水资源管理；可持续发展；水权

abstract: water resources in our country is very much a resource shortage, the waste water and serious water pollution, this paper points out that at present our country of river basin water resources management problems, and from the legal perspective suggest realize unified management of water resources, water resources for the development, utilization and pollution prevention and control are made by the state agency exercising water conservancy, water conservancy administration not hindered by the local government. to improve and perfect the management system of water resource in china to provide suggestions.

keywords: water resources management; sustainable development; water right

中图分类号：tv213文献标识码：a 文章编号：

水危机表面上看是资源危机，实质则是治水制度的危机，是水

资源管理制度长期滞后于水资源治理需求的结果。笔者从法律视角提出建立适应市场经济的水资源管理法律制度的构想，以期对我国水资源可持续利用有所裨益。

1 我国水资源管理现状和存在的问题

1.1 管理者之间权责不清，缺乏协调机制

目前我国水资源管理的相关规定分散于一些法律文件中：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《取水许可证实施办法》、《河道管理条例》以及水利部、国家环境保护总局颁布的其他规章和各地方性法规等。这些相关立法的时间先后不一样，法律效力层次不明确，法律关系不够清晰，不同效力等级层次的立法缺乏协调。[1]

没有明确规定流域管理机构与地方行政主管部门之间权限的划分，导致二者权责不清。前者代表流域整体利益，后者代表地方利益，二者利益冲突，往往导致“以地方行政区域管理为中心”的分割状态。因此，有必要明确划分二者的职责权限, 做到定分止争。

缺乏协调机制。水资源管理职能仍然分散在多个部门，比如环保部门对城市污水排放的管理，国土资源部门对地下水、矿泉水的开发和经营管理，城市建设部门对城市所属河段、湖泊进行的规划、管理和建设。各部门、各地区均从自身利益出发进行局域、单目标的规划与管理，导致水资源的效能无法最优化。

1.2 水资源产权关系不明确

水资源的权利与义务主体不明，以至于人们更重视资源的利用，却轻视资源的保护。我国水资源所有权国有，但水资源实际使用中的非排他性又使得水资源开发使用各自为政，长期以来，人们不用支付成本或仅支付极低成本，不必负责地任意用水，导致水资源滥用和浪费，江河断流、水质恶化、生态失衡、水土流失等一系列严重局面的出现。

1.3 水资源配置效率低下

水资源配置方式有市场机制和行政手段两种。我国现行水资源管理的制度，强调以行政手段配置水资源，这与我国已经建立并日益成熟的市场经济要求不相符合。水资源供需矛盾突出，一方面水资源供不应求，另一方面却存在严重浪费现象，造成水资源利用效益低下。

1.4 流域监督机制缺位

水资源监督机制和手段匮乏,谁来监督实施流域综合规划？《水法》没有明确监督主体单位。部门和地方流域规划观念淡薄，违背流域规划的现象时有发生，各大流域机构对违法水事行为很难进行处罚和纠正。流域的各区域之间、群体之间和个体之间追求资源的短期效益，缺少监督机制、决策咨询机制、纠纷调处机制和市场运作机制，以及中长期规划。

1.5 缺乏公众参与机制

发达国家在流域管理中都不同程度地确立了用水户参与管理的实体和程序保障制度。但我国目前没有流域内各相关利益人参与机

制，《水法》对公众参与的内容没有涉及，从宏观流域规划的编制到微观流域事务的管理，都是由水行政主管部门和相关政府单独进行，削弱了水资源管理机构的议事、协调和仲裁能力，难以适应日趋复杂的社会公众对水资源利用和保护的要求。

2 完善水资源流域管理的法律思考

2.1 完善立法，明确权责划分，确立流域统一管理模式

应该将分散的水资源管理相关规定进行有效整合。在立法上理清各种法律关系，以水资源统一管理体制的建立为切入点，制定综合性的《中华人民共和国流域水资源保护法》。该法主要内容应该包括：流域的总体功能和总开发目标、流域综合规划制度、流域水资源开发利用和保护制度、流域监督管理制度、流域水污染防治制度以及相关的法律责任等。其中，还应包括专门针对不同流域的特别规章。因为每个流域流域范围不同、径流量不同、资源开发利用的目标不同、所负担的社会功能不同，根据各流域的特性和存在的法律问题，因地制宜地制定专门性的规章，也作为《流域水资源保护法》的组成部分。[2]

水资源流域管理机构必须是独立的、权威的，不受区域行政机关的干预，并具有高度自治权，受国家水利部领导和监督并对其负责，拥有对本流域水资源独立的管理自主权，包括规划计划权、水行政执法监督检查权、许可权、纠纷处理权、行政处罚权等。在国家授权范围内，对全流域进行统一规划、管理和协调流域治理开发建设中的重大问题、利益分配及有关事项，统一管理本流域的水资