新一轮电力体制改革方案解读

新一轮电力体制改革方案解读

（作者 史璐 副教授）

（原文在正式期刊发表 转载请务必注明出处）

【摘要】2015年3月中共中央、国务院颁布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，2015年11月国家发改委发布了6个电力体制改革配套文件，这标志着新一轮电力体制改革全面铺开。新一轮电改，将对我国市场经济体制的完善以及电力产业的发展起到重大推动作用。本文对本次电力体制改革方案的政策含义进行详细解读，并对电力产业的发展进行展望。

【关键字】 新一轮 电力体制改革 电力产业

一、2002年电力体制改革及其弊端

上一轮电力体制改革始于2002年3月国务院颁布的《电力体制改革方案》，其核心“厂网分开、竞价上网”。

“厂网分开”指的是重组原国家电力公司所属的发电资产和电网资产，形成五大发电集团（中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司）和两大电网公司（国家电网公司和南方电网公司）。“竞价上网”指的是包括五大发电集团在内的所有发电企业按照政府定价的上网电价，把电力售卖给电网公司，电网公司再通过其所属的配电公司依照政府定价，把电力销售给终端用户。

如图1所示，老电力体制的特点为：①输电和配电业务一体化，共同组成电网公司；②电网处于电力的独家买方和独家卖方的市场地位，具有完全的市场势力；③上网电价和终端电价实施政府定价，市场机制难以发挥作用。

2015年3月15日颁布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称《新电改方案》）中，明确提出老电力体制具有交易机制缺失，无法形成市场化定价机制，电力规划偏差较大，新能源和可再生能源开发面临困难等弊端。

二、2015年新一轮电力体制改革的基本框架

（一）.总体思路和改革要点

《新电改方案》改革总体思路为“管住中间、放开两头”，如图2所示。“管住中间”

发电企业 图1 2002年电力体制改革双向垄断格局 消费者

指强化电网和传统配电业务的电网企业社会责任；“放开两头”是指放开发电侧和售电侧的市场直接交易，售电公司从发电企业市场化交易购买电力，再通过电力销售市场卖给消费者。

《新电改方案》的改革要点为“三放开”、“一独立”、“三强化”和“深化研究”。

1.三放开。有序放开输电和配电环节以外的市场交易电价；有序引入社会资本放开配电和售电业务市场准入；除了公益性和调节性电力保留发用电计划，其余电力计划有序放开。

2.一独立。指电力交易机构的运行规范和独立。《新电改方案》的关键是电力的交易行为和电力输配相区分，交易行为独立于电力输送，这是打破电网垄断的基础性制度设计。

3.三强化。强化政府监管，强化电力统筹规划，强化电力安全、高效和可靠。

4.深化研究。深化对区域电网建设的研究，深化对适合我国国情的输配体制研究。

（二）.新的电价形成机制

《新电改方案》推出的新的电价形成机制为：电网退出电力购销环节，电网只承担电力运输和配送，并收取相应输配电费用即“过网费”，电力交易价格由发电方和售电公司自由商定。电力价格计算公式为：

用户购电价格=电力市场交易价格+输配电价（含线损）+政府性基金

在新的电力价格形成机制下，用户购电价格由三方面因素决定：

1.市场化的电力交易价格

发电厂自由进入、售电公司社会资本自由进入，形成发电生产和销售的竞争性市场。消费者再通过自由选择，选择售电公司购买电力。电力交易价格政府不再干预。

2.输配电价格（过网费）由物价部门进行管制

输配电价格计算公式为：输配电价格=准许成本+合理收益

准许成本指电网的各种人力物力投入，合理收益指电网投资的资本收益。准许成本的范围，合理收益的计算，由物价部门负责核定。过网费由物价部门分电压等级向社会公布。

3.政府性基金

电力的政府性基金由公共财政部门确定。

需要注意的是，在《新电改方案》中，上述电价形成机制是针对工业、商业用电而言，对于居民、农业、重要公用事业和公益性服务用电，将继续执行政府定价。

（三）新电改配套文件的进一步政策

《新电改方案》的6个配套文件1，对电改的实施做了进一步说明，其要点包括：

1这6份文件包括《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力

发电企业 图2 2015年电力体制改革市场化格局

消费者

1.电力交易机构

电力交易机构是为市场服务、接受政府监管的非营利组织。

电力交易机构的组织形式有：①公司制交易机构（由电网控股、第三方机构及发电企业、售电企业、电力用户等市场主体参股）；②电网子公司交易机构；③会员制交易机构（由市场主体按照相关规则组建）。

电力交易机构可分为区域交易机构和省（区市）交易机构。①区域交易机构包括北京电力交易中心（依托国家电网组建）和广州电力交易中心（依托南方电网公司组建）。②各省（区市）均可组建电力交易机构。例如上海在电改试点方案中建立上海电力交易中心。各交易机构和交易市场不是孤立存在的，政策力求推动交易市场间的融合。

2.售电公司

售电公司向社会资本完全开放。发电公司及其他社会资本均可投资成立售电公司。拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务。

售电公司分三类：①电网企业的售电公司；②社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；③独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。

售电业务达成完全竞争格局。电改配套文件要求，同一个营业区可以有多个售电公司（只能有一家公司拥有该配电网经营权，拥有配电网经营权的售电公司提供保底供电服务），同一售电公司可以在多个区域售电。

3.社会责任

电改配套文件提供了两项重要的社会责任保障制度。

①优先购电制度，用以保障无议价能力的用户用电。农业用电、重要的公用和公益事业用电、居民生活用电，按照政府定价优先购买、优先保障，不参与限电。

②优先发电制度，用以保障清洁能源发电优先上网。纳入规划的风能、太阳能、生物质能等可再生能源优先发电，按照政府定价优先出售电力电量。为保障电网的运营安全，调峰调频电量也纳入到优先发电制度中。

4.电力市场体系建设

对于原有的发电和用电计划逐步削减，竞争性环节电价不断扩大，直接参与交易的市场主体范围和交易规模逐步扩大。逐步建立跨省、跨区电力交易机制。

整个电力市场由中长期市场和现货市场构成。中长期市场交易日以上电能量交易（年、季、月、周）。现货市场主要开展日前、日内、实时电能量交易。

未来逐步探索开展电力期货交易、电力容量市场交易和电力衍生品交易。

三、新一轮电力体制改革带来的电力产业新格局

自2016年以来，新一轮电力体制改革在各省逐步落地，截止到2016年10月国家发改委表示，全国21个省市和新疆生产建设兵团已经开展电力体制改革试点。以改革促发展、释放改革红利，是中共十八大以来我国国民经济发展的基本战略。随着新一轮电力体制改革的全面实施，电力产业将出现重大变革。

1.电网回归社会责任本位

新一轮电改，把电网从买电、卖电的电力经营者转变为纯粹的电力运输者。而输配电价格也是有明确的规则进行监管的。这无疑使得电网回归公益的本位，电网将更加注重电力传送的安全、高效，注重对电网更新改造和科技研发。

电网回归公益使得发电侧的利润得以释放，电力终端价格也不再受到电网利润的推高，

交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。