政府职能的演变

政府职能的演变

如果就现代政府治理的优劣定性，“有限政府”必定是一个不可或缺的衡量指标。有限政府作为一种治理理念和价值追求，虽然发轫于古典自由主义学者的思想深处，但由于其为解决政府治理问题提供了精致的思想和特有的分析视角，对现代国家的治理模式和理念的选择具有重要的价值和意义。可以说，正是随着自由主义思想的发展和深化，有限政府被赋予了精辟而独特的内涵，并在很大程度上制约着政府公共管理活动的发展。

一、有限政府：渊源与发展

作为一种在西方社会占据着主导地位的政治哲学，自由主义的观念和思想是在曲折中变迁的。与此相伴，有限政府的理念也存在着理论上的嬗变。自洛克以降，许多自由主义学者都对有限政府理念的建构作出了贡献，其中最有影响的是洛克、孟德斯鸠、哈耶克和布坎南。

对于自由社会是否需要政府以及需要一个什么样的政府，经典的自由主义政治思想家洛克曾设想过无政府的“完备无缺的自由状态”。这一状态来自“自然”，是“天赋”应得，不但逻辑上先于政府，而且在价值上高于政府。“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。依洛克来看，生命、自由和财产是人类最基本的权利，需要得到有效的保障。但是在一种可揣度的自然状态下，如果人的自然权利受到侵害，要么是请求私人帮助，要么是由当事人在涉己纠纷中亲自充当法官。即使法官嫉恶如仇，由于思维的盲点或情绪的不足，错误也在所难免。长此以往，更会引发宿怨世仇。由于个人强行正义也会带来严重的负面后果，所以，生活于自然状态中每一个人应本着理性和平等的原则，将自己的部分权利让渡出去，结成一个公共权力组织，即政府。可见，在洛克看来，政府是个人权利的部分让渡和社会契约缔结的结果。在此，虽然人们放弃了自己的一部分权利与自由，却享有了整个社会的力量对其施予的保护，自己的生命、自由和财产获得了一个更加安全、稳定的保障。

由于政府权力的获取是以个人权利的让渡为条件的，所以政府权力必然是有限的。在洛克看来，政府权力既是个人权力的保护神，又是最危险的侵害者。所以必须对政府权力加以约束和限制，即政府应是有限的，对权力进行限制的主体则是人民“。立法机关一旦侵犯了社会的这个基本准则，并因野心、恐惧、愚蠢或腐败，力图使自己握有或给予任何其他人以一种绝对的权力，来支配人民的生命、权利和产业时，他们就由于这种背弃委托的行为而丧失了人民为了极不相同的目的曾给予他们的权力”。对于如何防治政府专横和权力的扩张，洛克主张对政府实行分权和制衡，通过立法权、行政权和联盟权的划分，通过这些权力之间相互渗透、互相牵制、彼此约束，从而达到避免专断的可控状态。而在具体实行中，洛克强调用法律约束和限制政府权力，因为“哪里没有法律，哪里就没有自由”，只有实行法治，政府的权力才会受到限制，人民的生命、自由、财产等权利才能得到有效的保障。所以洛克的有限政府是法制制约下的限权政府。

法国的政治思想家孟德斯鸠通过对分权制衡体系的建构，进一步发展了有限政府理念，并提出了一套可行的实践路径——三权分立。他认为包括立法者、执法者和司法者在内的所有政府员，都有可能滥用权力，从而造成对公民权利的侵害。所以不能信赖任何“至高无上”的权力“。当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了……如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法权”。在孟德斯鸠看来，一个有效而合理的政府必须是能够相互制衡、彼此权力受到约束的政府。政府不能存在一个不受限制的至高权力，政府的权力必须有限且这种权力的实施必须与三权分立体制下的制度契合。

虽然洛克和孟德斯鸠都主张通过分权来实施其“限权”的思想，但洛克的分权只是立法

与行政的分权，因为他虽然提出了三权，即立法、行政和对外权，但其所谓的对外权只是作为行政权的一部分而存在的。孟德斯鸠不仅将国家权力明确地区分为立法、行政和司法，而且特别强调权力之间的相互制约和平衡“。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。孟德斯鸠以权力制约权力的原理后被西方某些制宪者自觉地用来设计政治制度，对西方国家实施有限政府和宪政、构建典型的三权分立制衡的权力结构功不可没。

任何政治思想都或隐或显地以某种关于人的假设为前提。如果说洛克、孟德斯鸠等人的思想来源于西方怀疑主义及“人性恶”的预设的话，那么自由主义大师哈耶克则另辟蹊径，绕开对人性善恶的争论，从知识论的视角对有限政府理念给予了新的演绎。他认为，虽然知识可以交流，可以扩展，但不可能形成一个固定不变的总和，更不可能为个别人或个别机构所完全掌握。正是由于知识的特性和人的理性的局限，任何单个心智对文明演进的诸多因素存在着不可避免的无知，企图依人之理性刻意设计社会制度，推行极权政治，只会扼杀文明演进的动力。所以那种认为经由人的深思熟虑可以建构起一整套文明秩序的观念，乃是一种“荒漠的唯智主义”。任何企图集中所有知识，有意识地建构社会制度的念头和做法只能是“致命的自负”。另外，当一个无知的政府拥有无限的权力，后果也必定是灾难性的。为避免灾难出现，使人类文明免遭极权的摧残，政府权力不应是无限的，而应是有限的。所以哈耶克极力反对无限政府的知识预设：所有的知识构成一个整体，其总和是固定的；所有的知识尽管是分散的，却可以集中，并且能被少数天才所掌握；知识可以通过人为的手段被合理地配置到社会的各个角落。事实上，倘若真有所谓“全知”的个人或机构能洞察过去、现在与未来，社会的绝大多数人就只能走少数精英或中央当局发现的“唯一正确”的道路，则自由必然荡然无存。由于真实世界中的知识存在交易性，所以自发秩序是人类的选择。

那么，哈耶克是否具有“无政府主义”倾向呢？答案是否定的。哈耶克认为自发秩序本身也存在着一定的局限性，个人自由的保障、自发秩序的维持离不开具有强制特权的政府的存在。但这一政府的权力同样应是有限的，也就是说，需要置国家于一个法律体系的规范之下，这个法律体系一方面限制行政权力，另一方面也拥有更高层次的普遍性，来推进由一个超越的权威控制立法机关的立法内容。所以哈耶克的“有限政府”不仅是对行政权力的限制，也是对立法权力的限制。也就是说，政府的任务主要在于下述两个方面：第一，创建一种个人和群体能够在其间成功地追求他们各自目的的框架；第二，有时候则可以用它所拥有的筹集岁入的强制性权力去提供市场因各种缘故无法提供的那些服务。可见，哈耶克也想通过一个法律体系来制约政府权力、维护个人自由。他还特别强调对立法权进行限制的必要性，因为国家立法权的无限扩张亦会导致公民个人自由的丧失，将文明的发展引上一条通向奴役的道路。

在普遍认为政府责任就是弥补市场失灵、提高全社会福利水平之时，美国公共选择学派的创始人布坎南却提出了政府失败论，来为宪政进行论证。他认为，政府失败首先意味着公共决策的失效，即政府政策的执行不能确保资源的最佳配置。其次，政府失败很大程度上是因为政府工作机构的低效率。

所谓政府工作机构的低效率，是指由于政府机构执行政策的效率不高，官僚主义作风严重，从而导致政府失败，其原因主要在于竞争不足、降低成本的激励机制缺失、以及监督信息的非完备性等。再次，政府失败还根源于政府的扩张性。布坎南认为，由于政府官员也是个人利益最大化者，所以他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，导致社会资源浪费、经济效益降低、社会福利减少，甚至有可能诱发通货膨胀。

最后，政府的寻租活动也往往导致政府失败。寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场活动的介入，其结果是使政府的决策和运作受到利益集团或个人的摆布，从而导致资源