福州长乐机场决策失误调查

福州长乐机场决策失误调查
□ 钟岷源《南风窗》2004年第01期
这条福州市区通往机场的高速路专用线停建了7年。

7年前,福州长乐国际机场通航。

当时,这条总长21公里、投资约12亿元的高速公路专用线因资金缺口被时任国家计委副主任的陈桐海叫停。

现在,机场方面定于2004年第一季度前动工兴建此路。

陈桐海现在是中国石油化工集团的老总。

当年他极力反对建设福州长乐国际机场,他曾当面批评福建省一位副省长和福州市委书记,直接批评他们是在搞“业绩工程”。

当时的福建省建委党组书记封建安也领教过陈的“厉害”。

封告知记者:“我向他汇报机场高速公路专用线的事,途中要建桥,也就是现在的青洲大桥,我建议建双塔双索斜拉桥,投资六七个亿。

他就噼哩叭啦一通批,说我头发都白了,过两年就要退了,可以甩手不管还债的事情了!”因陈的反对,当年缓建的青洲大桥在机场通航之后才于2002年12月25日完工,桥长1185米,投资6.5亿元,仍然采用双塔双索斜拉结构。

陈桐海对长乐国际机场没有“好感”的原因是该项目规模过度超前,布点过于集中,投资效益低下。

然而陈的声音还是拗不过福建省和福州市“齐心协力”地在北京所做的工作。

时任福州市计委主任、福州长乐国际机场建设领导小组办公室主任的范崇华说:“国家计委还是让步了,同意了长乐机场的立项。

”
后来一切不幸被陈桐海言中。

投资总额27亿元,包括银行利息累计达32.28亿元的福建“天字一号”工程——福州长乐国际机场于1997年6月23日通航后,经营亏损严重,4年负债达30多亿元,陷入资不抵债的困境。

长乐国际机场的建设,从选址到通航,从亏损到重组,在当地一直都是个相当敏感的话题。

2002年11月国家审计署对其重点审计之后,把它作为国内重点建设项目的负面典型,定性为“决策失误造成重大国有资产损失”。

审计署署长李金华向媒体宣称:“长乐国际机场由于建设规模过度超前,目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1/3左右,航站楼和机场生活区大量闲置,运营4年半累计亏损达11亿元。

”
初衷
为什么要建这个机场?当时福建省和福州市基于两点考虑:一是原先的福州义序机场军地两用,规模较小。

二是着眼两岸“三通”,为直航定点机场做准备。

义序机场位于福州市南边,距市区约7公里。

新中国成立后,由于海峡两岸长期处于对峙状态,福建民用航空中断近25年。

1974年11月18日,民航福建省管理局成立。

同年12月1日,军用福州义序机场开通航班,福建民用航空开始起步。

然而,通航5年仅开通了3条航线。

显然,义序机场的规模无法满足日益增长的客运需要,与福州作为省会城市的形象也不般配。

范崇华说:“当时机场的跑道只有2200米,因是军用机场,未设滑行道、联络道,飞机起降,都是从跑道直冲停机坪,波音767要减载后才能起降。

而且作为军用机场,它还承担了很多训练任务。

”范说,拟建长乐国际机场的同时, 1991年,福州市拨专款9000万元用于修建完善义序机场的盲降设施、通讯设备、滑行道、联络道以及专用公路。

兴建长乐国际机场的第二个理由,是计划将其列为两岸“直航”后的定点机场。

福建方面组织专家对台湾桃园机场进行评估,认为长乐国际机场建成之后,与桃园机场东西相对,直飞距离较近,地理位置得天独厚。

正因有这层含义,国务院、中央军委在正式批准长乐国际机场项目立项时,强调该机场“不仅是地区经济发展的战略步骤之一,而且将对我国东南沿海地区乃至全国的经济发展,加速实现海峡两岸三通,促进祖国和平统一发挥积极作用”。

对“直航定点机场”的评判,当地一些人大代表及当初参与机场建设的政府高层人士认为是一厢情愿的
事。

一位不愿透露姓名的省人大代表说,真的“三通”了,台湾直航的首选点也不会选在福州。

现在国家挑定的首批直航定点机场是北京、上海、厦门和广州,福州未列其中,福建的对台优势早已边缘化了,现在台商到哪里不可以投资啊?所以说当初的定位是误判。

选址
机场为何选在偏远的长乐海边?当地的说法版本很多,多数人认为,其中有地缘政治的因素。

初建时,当时是省长、省委副书记、组织部长、财政厅长诸人皆为长乐籍人士,把“天字一号”工程定于长乐,会不会是因为长乐籍的“声音”过于集中?这种表象留给众人的联想空间是很大的。

“这当中很多想法是片面的。

”当年负责选址的专家组成员之一范崇华向本刊记者谈了选址经过。

范说:“选址与长乐人当省领导有无关系,这点我不好评说;但我知道的是,长乐并非我们当初的唯一选择。

”
据范介绍,当时省市从国内请来了环保、地质、气象、通讯等一流专家几十人组成专家组,先后挑选了9个地址。

一是在义序机场阳近扩建,但因两面靠山,净空条件差,义序机场产权属于空军不便划转地方等问题被否决;二是福清龙田,此地有一军用机场长期闲置,面积比义序还大,但距市区70多公里,偏远,征用良田太多,被否决;三是福清阳下,因地形、净空问题被否决;四是福清厘美,占用良田太多,靠福清市区太近,被否决。

连江丹阳、福州北峰、闽侯上街、长乐鹤上也都因地址或工程等条件限制被否决。

长乐樟港,也就是现在机场所在地,靠海边,地形平坦,沙质地,拆迁量很小,各方条件俱佳,最终被锁定。

但此地与市区45公里的距离让乘客时有怨言。

有资料显示,长乐国际机场是国内目前除拉萨、兰州之外,少有的几个离市区较远的机场。

比如上海飞福州,里程609公里,70分钟即可抵达。

而长乐机场到市区45公里也要跑60分钟以上。

庆幸的是高速路专用线将要动工了。

路程的距离容易缩短,但对机场选址的“不理解”,仍在一些人心中存在。

“且不说机场场址所应具备的条件如何,这个机场布点于长乐本身就有问题。

”一名在省领导身边谋事的朋友直露他的看法。

他分析说,福建机场的布局非常不合理,现在有福州、晋江、厦门、武夷山机场,连城机场正在建,三明的沙县也在建,投了几个亿现在停下来了。

武夷山机场被厦航重组,晋江机场分流了厦门机场的客源,开辟一些特殊航线,生意还算可以,而连城、沙县怎么会有客源呢?
如果当初把长乐机场建在福清侨乡,路程比长乐近,又有高速公路,还能促进当地的外向型经济发展。

同时闽南的晋江就没必要建机场了。

与福州市交界的莆田市的乘客也可以到福清登机,而闽南金三角的厦门、漳州、泉州地区的乘客到厦门,这样分流就合理些。

现在建在长乐海边,叫人拐个大弯绕进去,很不方便。

苏州、常州人就很聪明,他们不建机场,建高速路,把上海机场当成自己的机场。

机场选址于长乐,也给长乐周边带来投资热潮。

原台湾奥委会主席张丰绪投资3亿多元在长乐市郊兴建海峡高尔大球场,马来西亚的“糖王”郭鹤年投巨资在福州五一广场兴建香格里拉酒店,他们都期望长乐机场通航之后,能给他们带来商机和人气,但却事与愿违。

筹资
“选址长乐,还有一段内情鲜为人知,那就是为了筹钱。

”一名当年主抓重点项目建设的政府高官,向本刊记者透露,“当时决策层有个愿望,认为在美国的长乐人有30几万,一人买张机票,潜在市场就很大。

长乐在海外的富侨有六七万,每人捐5000美元,就能募集到几十个亿,而当时省里缺的就是银子。

现在看来,这些想法都落空了。

通往美国的航线至今尚未开通,华侨捐资仅600多万元人民币。

”
这名官员解释说,当初长乐国际机场的投资概算是17亿,后来突破到27亿,加上银行利息就达到32.28亿。

1992年正式立项时,省市政府共筹资4亿左右,而当时国家对大型建设项目的要求是,建设单位的资金要占工程投资总额的30%～50%,而长乐国际机场还不足7%,缺口资金全靠银行贷款和社会捐资。

知情人士告知记者,为求得大笔贷款,当时的福州市委书记几乎想尽了各种办法。

至1997年,通过省、市的“不懈努力”,工程得到了银行贷款及发放债券等总计23.5亿元。

借贷难还贷更难。

机场通航之后,沉重的银行贷款把长乐国际机场拖进了债务的海洋。

加上客货运量不足,使其债务积重难返,亏损越来越大。

除了银行贷款,筹资的渠道五花八门。

除了海外捐款,国内一些大公司捐款400多万元,发放债券2.32亿元,经省、市政府批准,福建省投资担保公司和福州市信托投资公司联合为该债券提供不可撤销担保。

通过义序机场收取机场建设费,获得1000多万元,省直机关及福州市的公务员捐款600多万元。

事后,许多在机关的上班族对此颇有抱怨,“这哪里是捐款,明明是从我们的工资里直接扣。

机场通航了,连机场建设费也没给我们优惠一次。

若去义务献血,发病了要用血还可优惠或者免费呢。

”
为给募捐造势,1993年1月,省市方面在机场刚完成初步设计的情况下,就搞了个非常隆重的开工仪式。

机场建设领导小组办公室主任范崇华认为开工条件不具备,反对搞仪式,却被省市领导点名批评。

规模
长乐国际机场不愧为福建的“天字一号”工程,刚通航的时候,的确让福建人风光了一阵子。

这个机场是目前国内已建成的最大的现代化大型国际机场,占地面积1万多亩。

飞行区等级达到民航最高等级4E级,能起降目前世界土最大的波音747-400型和麦道11型飞机,满足直飞东南亚、北美等地区远距离航程要求。

机场的规划设计原有中国民航设计院的初稿,可省、市方面不太满意。

省里交代福州市收集纽约、戴高乐、法兰克福、鹿特丹、新加坡樟宜等国际知名机场的相关信息。

最后确定由新加坡雅思柏机场设计公司负责规划设计长乐国际机场。

该公司负责人刘太格原是新加坡建屋局局长,是个有名的规划师,他是樟宜机场设计规划的主创人员,兼福州市城市规划的高级顾问。

后来的设计方案远远超出了国家批准的指标,航站楼原为8万平方米,实建13万平方米。

原计划投资17亿元,后增加到27亿元。

灯光、联络系统等进口设备的标准、数量也一再突破。

从德国进口的十几个登机桥才用于七八个,剩下的都放在了仓库。

但省里还是要求参照新加坡樟宜机场的标准来建设,樟宜机场的规模相当于三个现在的长乐国际机场。

决策层“雄心壮志”。

他们提出长乐国际机场的第一期工程就要达到樟宜机场现有的标准。

后来发觉的确太大了,才缩成了现有规模。

但在规划上仍为二期工程预留了4200米跑道,还可再建20万平方米的航站楼。

最少在两次的机场建设专题会上,封建安、范崇华及少数官员提出缓建航站楼两翼,以缓解巨大的资金压力。

但他们的建议未被采纳,省里的气魄是要一步到位。

当时,当地有媒体报道说,长乐国际机场建设是“起步晚,但起点高”。

然而,朱镕基却给长乐国际机场泼了冷水。

1998年,他在福建视察时曾讲到,福建没必要在长乐建国际机场,厦门有机场了,一个省何必搞两个国际机场呢?这样会有客源吗?发达国家建机场也没有这么密集。

法兰克福有了国际机场,波恩就不建了,有高速公路就行了嘛。

审计
长乐国际机场的问题引起了北京高层的关注。

2002年11月下旬,国务院有关领导指示国家计委、审计署成立联合调查组对长乐国际机场项目进行审计。

来自审计署的资料说,福州长乐国际机场是20世纪90年代初以福建省、福州市两级政府为主要投资方新建的大型基建项目。

由于追求形象、盲目决策,致使该项目的规模一扩再扩,设施建设超标,最终导致运营期亏损严重,投资效益低下。

审计人员发现,作为我国重要的干线机场之一,长乐国际机场自通航以来,运量一直未能达到设计规模,2001年完成旅客、货邮吞吐量仅超过可研预测值的一半,尚不到机场实际规模的1/3,在通航5年时间内,亏损达11亿元。

现场审计工作整整持续了两个月。

在机场的货库项目被列为缓建项目后,审计人员对已经进口的货库集装区设备的去向进行追查时发现,长乐国际机场在运营后效益差的情况下,不仅未及时处置设备,仍盲目决
策投资近3000万元建设货库,进一步加大了项目亏损。

审计组最终全面查清了福州长乐国际机场亏损的直接原因:一是项目决策不科学,可行性研究中市场预期论证不充分,基础数据采集不科学,预测结果过于乐观二是项目建设规模过度超前,大量举债加大运营成本;三是项目建设管理比较混乱,未严格执行基建程序,资金损失和资产闲置浪费,四是机构运营后体制不顺,管理不到位,业务经营不理想等。

审计结果震动了省市两级政府。

机场重组拉开序幕。

重组
2002年底,福建省和福州市两级政府依据审计署的“诊断”结果,出台五方面措施应对机场问题。

其中包括承担机场10亿元债务,剥离1.5亿元社会公用工程资产,尽快理顺机场运营机制,继续给予政策扶持,福州市政府还对决策造成损失浪费问题进行认真查处。

2002年底至2003年初,机场债权银行国家开发银行总行和中国建设银行已参考审计建议,减免了机场2.48亿元贷款利息。

同时,机场按照审计意见对查出的4.88亿元违规违纪问题进行整改。

在此背景下,厦门国际航空港悄然现身,于2003年3月28日与福州市国有资产营运公司签署《福州市长乐国际机场重组合同书》,正式接管长乐国际机场。

厦门国际航空港集团前身为厦门高崎国际机场,是中国民航第一家下放地方政府管理的机场,总资产48亿元,净资产22,5亿元,拥有3家机场和18家下属公司,属于跨地域、多产业经营的企业集团。

此次对长乐国际机场的重组采取承债方式,即厦门空港接收长乐机场相应经营性资产及所有业务和特许经营权,同时承担长乐机场相应的银行债务。

为接管和消化长乐机场不良资产与债务,厦门空港与福州市政府共同注资成立一家新的福州国际航空港有限公司,厦门空港拥有新公司90%股权,福州市政府持股权10%。

重组后,厦门空港调集17亿人民币,首期投资5亿元,用于改善长乐国际机场的资本结构。

但据知情人士透露,此前海南航空和,厦门航空都向长乐机场抛出了绣球,但无结果。

他们的落空有些戏剧性。

长乐机场的员工对海航抱着忧喜参半心态。

他们了解到海航福利待遇不错,但担心其重组行为是搞资本炒作。

事实上:,据福州市银监会的一位人士介绍,当时长乐机场的账面很难看,部分利息还未宽免,负债结构也未调整,海航看到
厦航接踵而至。

据悉,长乐机场的多数员工欢迎厦航入主。

因为厦航凭借其实力和信誉,2002年对武夷山机场重组,营运一年后据说税前分红为8%。

然而,厦航的失误是过早“放出了风声”,控股后将更换全部高管人员的消息甚至见于报端。

长乐方面随即产生排斥情绪,状子告到省里和北京。

据厦航方面表示,其方案上报后没有得到批准,最终美梦难圆。

厦门航空港集团汲取教训,采取低调行动,速战速决,长乐机场的一位中层管理人员告知本刊记者:“厦门空港的重组行动相当诡秘,从传出风声到最后签约,差不多就一个月时间。

当时我和同事出差海南,回到长乐,发现我们的机场已被悄悄卖了,一夜之间换了爹娘。

”
重组后通过竞聘上岗谋得了一份中层职位的朋友告知记者,厦门空港重组长乐机场,是盯上了这里的三大潜力:一是土地资源,目前可利用的还有2000多亩,二是一大批的成熟技术人员;三是优良的硬件设备。

厦门空港总投入预计不会超过10亿元,买下了价值30几亿的机场。

一时间,重组举动引来众多关注,被盛赞为国内首例机场与机场之间通过商业运作进行的成功组合。

但从长乐机场重组的全过程看,本次重组仍由政府主导进行,远非媒体所言的“商业运作”那么简单。

要不然,宽免11亿元的贷款利息,剥离1.5亿元的社会公用工程资产也不可能那么顺畅。

但对长乐机场而言,现今员工最关心的是厦门空港能带来什么变化。

“首先是营销观念变了,航线营销、创造需求成为机场上下的共识。

2003年11月,我们一周内就新开辟了日本大阪、新加坡两条国际航线。

二是成本观念变了。

以前采购随意性很大,造成浪费,现在要提前上报计划,分轻重缓急、量力支出。

三是岗位观念变了。

通过公开竞聘上岗,处级干部从原来的50多人减至现在的22人,科级从200多人减至100人,员工从1700多人减至1200多人。

”机场党群工作部主任陈海宁告知记者。

新的理念能否激活长乐国际机场?现实依然严峻。

重组的第一年,他们完成旅客吞吐量约250万人次,仍然是设计规模的1/3。

然而厦门航空港集团总裁王倜傥踌躇满志,他说:“我们的经营目标是4年内扭亏为盈。

去年是改革年,今年是发展年。

我们看好它的未来。

”
它的未来,人们拭目以待。