公共政策执行研究综述_袁鲁宁

沿海企业与科技

COASTAL ENTERPRISES AND SCIENCE &TECHNOLOGY 2009年第05期(总第108期)

NO.05,2009

(Cumulatively NO.108)

公共政策执行研究综述

袁鲁宁，胡丁慧

［摘要］国内外学者对公共政策的研究主要集中于对公共政策过程的研究，特别是对公共政策制定的研究，鲜有人对公共政策执行进行专门研究，特别是把公共政策执行与科学发展观联系起来进行探究。文章梳理了国内外学者对公共政策执行的研究状况，提出以科学发展观为统领研究公共政策执行，从公共政策执行理念、公共政策执行机制、公共政策执行程序来研究公共政策的执行。

［关键词］科学发展观；统领；公共政策执行

［作者简介］袁鲁宁，华东师范大学社科部2007级马克思主义中国化专业硕士研究生，研究方向：中国化的马克思主义研究，上海，200241；胡丁慧，华东师范大学社科部2007级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：社会发展与公民教育，上海，

200241［中图分类号］D630.1

［文献标识码］A

［文章编号］1007-7723（2009）05-0012-0003

政策执行是政策科学研究的一个重要问题。

政策学家指出：在实现政策目标的过程中，方案制定的作用占10%，而其余90%取决于有效的执

行[1]。对于公共政策执行的研究，

已经被越来越多的国内外学者所关注，有的已经达成共识，有的还需进一步深化，其主要观点集中在如下几个方面。

一、关于公共政策执行内涵、特点的研究

公共政策执行，即将政策付诸实施的意思。最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策

学家普雷斯曼和韦尔达夫斯基就把政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”

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关于公共政策执行内涵研究，国内外学者均强调了执行的动态过程，但对于这一内涵的具体界定可分为狭义和广义两类：狭义的理解认为，公共政策执行就是某项政策、方案的具体贯彻、落实，不包括执行的准备和总结阶段，如保罗·A 萨巴蒂尔将政策执行视为这样一个过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程；广义的理解认为，公共政策执行是执行者为贯彻、落实政策，以达到预期目标的全部活动和整个过程，涉及政策执行的各个环节，以及各要素与环节间的关系。林水波和张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突[3]；又如查尔斯·奥·琼斯认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容

转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服

务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”

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莫勇波（2007）概括了政策执行的五大特点：一是执行目标的一致性和执行途径的多样性；二是执行内容的特定性和执行范围的有限性；三是执行方向的原则性和执行方式的创造性；四是执行过程的动态性和执行活动的连续性；五是执行影响的广泛性和执行效果的社会性[5]。

丁煌概括了政策执行的八大特点：一是对象的适用性；二是范围的有限性；三是影响的广泛性，四是过程的动态性；五是决策的多层次性；六是时间的阶段性和连续性；七是空间的协调性与同步性；八是目标的统一性与途径的多样性[6]。

二、关于公共政策执行主体的研究

国外学者把公共政策执行主体界定为，按照政

策规定，有权力实施某项公共政策行为的社会主体，而国内公共政策执行主体包括政策执行人员和执行机关或组织两部分；国内外的研究均考虑到了执行主体的思想素质、道德修养、利益需求、文化知识、政策水平等对政策执行的影响，并提出了优化政策执行主体的问题。登哈特（Denhardt,

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1998:100）认为：“有道德的行政官员是那些以批判和独立方式来考察作决策的标准，他们努力反思社会道德，依照行政官员对组织的承诺、义务和责任来行动，同时也对其他个体和群体承担相应的责任。”[7]

三、关于公共政策执行理念的研究

在国外，政府管理经历了传统行政理论到新公共管理再到新公共行政的三大理论，政策执行的理念也发生了相应的变化。艾伦·劳顿指出，新公共行政要具有公共服务精神，公共服务精神的内核是按照公共利益来行动的理念，促进公共利益一直被视为政府应当扮演的角色，从而进一步提出公务员应履行的义务[7]。国内学者在研究公共政策执行中，提出执政为民、全心全意为人民服务的理念，以解决人民群众的疾苦、增进人民群众福利为根本的原则，服务性原则，及时执行原则、公正执行原则、依法执行原则。

价值问题是公共行政无法回避的问题。自1887年威尔逊发表《行政学之研究》以来，对于公共行政价值问题的探讨就一直没有停止过。传统公共行政学把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域，表现出“效率至上”主义的价值取向。20世纪60年代初，新公共行政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进行了系统的批判，突出强调了社会公平。上世纪70～80年代，涌起了西方政府改革的浪潮，即以追求“三E”为目标（Econ-omy,Efficiency and Effectives即经济、效率和效益）的“新公共管理”运动，体现出明显的管理主义或“新泰罗主义”倾向[8]。

公共管理者应当有道德意识，公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任。登哈特（Denhardt,1991:97）指出，美德应重新作为公共服务的伦理基础，把公共政策的道德基础定义为由荣誉、善行和正义所构成。荣誉就是坚持责任、正直和原则的最高标准。它是人格品质、优秀美德和公众信任的基础。登哈特认为，我们需要综合的核心价值观[9]。

莫勇波指出，在政府行政领域，文化往往涉及政府官员和公务人员对政府活动的价值观念、信念、传统、感情、理想等方面，它是影响政府组织全体人员的价值观念、信念以及行为规范的总称。并进一步指出当前至少有三种滞后的思想文化制约着政府的执行力水平，即“领导崇拜”文化、“熟人社会”文化、“安于现状”文化[5]。

四、关于公共政策执行程序、执行机制、执行原则的研究

由于国内外学者把公共政策执行界定为狭义的或广义的动态执行过程，他们也都主要从过程论的角度来研究公共政策的执行。有的把政策执行分为：执行的准备阶段、公共政策的实施阶段、执行的总结阶段三大阶段；有的把政策执行分为：政策的解释、组织和实施三个阶段；有的分为：充分的准备和科学的实施两个阶段。在实施阶段泛泛而谈政策的宣传、政策实验和全面推广等内容。赵凯农、李兆光把公共政策执行的一般过程分为以下五个步骤：一是政策接受，二是政策解析，三是编制实施计划、分配政策资源，四是具体推进落实，五是政策监控与协调[9]。

国内外学者，根据公共政策执行的实践中存在执行不到位、执行不全面，执行的效果难以令人满意的现象，从突破公共政策执行难的瓶颈出发，挖掘政策执行的内在逻辑，通过把握公共政策执行系统要素间的相互作用，对公共政策的执行机制进行研究。

赵凯农、李兆光认为，最重要的执行原则有以下七项：忠实执行、及时执行、落实执行、配套执行、创造性执行、监控反馈畅通、利益平衡[9]。

五、影响公共政策执行的诸因素

在公共政策的执行过程中，影响其执行的因素很多，既有执行活动本身的因素，也有外界环境的因素；既有来自政府本身的因素，也有来自政策影响对象的因素。

赵凯农、李兆光指出，政策执行中存在四大难点问题：一是政策文件本身有问题；二是政策实施计划有问题；三是政策环境背景发生变化；四是面对一些不确定的情景。他们还指出政策执行中必然遇到阻力：一是来自政策对象的阻力，二是来自政策执行者的阻力[9]。

霍海燕指出，政策执行是一项复杂的社会实践活动，受到多种因素的影响。一项政策执行得好坏主要取决于三个因素：一是政策环境；二是政策执行；三是政策目标群体，即政策对象。政策执行人员是政策执行主体，是政策得以实施的关键，政策能否贯彻执行、执行到什么程度与他们密切相关[10]。

陈丽珍认为，影响政策执行的因素主要有政策本身、政策资源、目标团体以及执行机构之间的协调和沟通对政策执行的影响[11]。

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