城管综合执法的困境和对策

公共行政学课程论文

学院：公共管理学院

专业：行政管理

班级：行政1301

学号：**********

学生姓名：***

授课教师：***

二○一五年六月

城管综合执法的困境和对策 (1)

一、城管综合执法 (1)

（一）概念 (1)

（二）历史 (1)

（三）现状 (2)

二、问题 (3)

（一）权责不明确 (3)

1. 两权分离 (3)

2. 法律界定 (3)

3. 职能混乱 (3)

（二）制度不合理 (4)

1. 权力配置 (4)

2. 资源配置 (4)

（三）执法不文明 (5)

1. 政府管理理念落后 (5)

2. 执法人员素质偏低 (6)

3. 监督体制尚未完善 (6)

三、对策 (6)

（一）明确权责 (6)

1. 赋予城管部分许可权 (6)

2. 界定城管职责 (7)

（二）完善制度 (7)

1. 整合行政资源 (7)

2. 减少权力交叉 (7)

（三）文明执法 (8)

1. 转变政府的管理理念 (8)

2. 行政执法责任制 (8)

3. 调高执法人员的素质 (8)

四、参考文献 (1)

一、

城管综合执法的困境和对策

摘要：近年来，城管暴力执法的新闻屡见不鲜。相对集中行政处罚权在我国经过了十几年的发展，慢慢的开始显现出其在诸多方面的问题，权责不明确，制度不合理，执法不文明，这些从根本上对城管制度提出了挑战。这些问题背后都有其存在的内在原因，我们弄明白这些原因后，就可以对症下药，解决这些问题。

关键词：相对集中行政处罚权；综合执法；管理；监督

一、城管综合执法

（一）概念

1996年3月17日，第八届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，标志着相对集中行政处罚权制度的建立。

相对集中行政处罚权制度是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。在我国，目前综合行政执法和相对集中行政处罚权并没有较大意义上的区别，虽然在2000年，国务院法制办提出“今后不再使用城市管理综合执法概念，统一使用相对集中行政处罚权并在全国推广试点工作”，但是由于两者之间至今没有完全区分开来，所以我们一般把两者等同使用。综合行政执法也就是将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，而这一行政机关往往就是城市管理综合行政执法局，也就是我们所说的“城管”。

（二）历史

第一阶段：建立阶段

1996 年《行政处罚法》颁布。1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中明确要求：“各级地方人民政府及其部门的

法制工作机构要根据本级政府或者本部门的统一部署，具体组织，承担对行政处罚的监督检查工作。”国务院法制办在1997年3月7日同意北京市人民政府办公厅《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》中提出的试点方案，在宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工作。至此，相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段。1

第二阶段：试点扩大与规范阶段

在北京市宣武区实施相对集中行政处罚权制度，开展城市管理综合执法试点工作后，全国许多城市的地方政府看到了这项制度所带来的巨大改变，纷纷提出请求，要求进行试点。2000 年9 月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。

第三阶段：总结推广阶段

2002年8月22日，国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。明确规定：“各省级人民政府法制工作机构，要按照规定继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调监督；国务院法制办要加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督，进一步加强和完善相对集中行政处罚权制度建设，积极推进行政管理体制改革。”至此，全国范围内开始推广这一制度。

（三）现状

近年来，新闻媒体上越来越多的出现城管暴力执法的新闻，城管在民众心目中的形象也多是负面的，这对城市综合行政执法这一制度提出了巨大的挑战。一方面，这一制度具有其优越性，在各地方城市，行政处罚权分散，往往会出现某一领域多部门执法，而某一领域却没有部门肯管的情形，职权交叉、重复执法成为了城市管理中的常态。而相对集中行政处罚权，有效的解决了这一问题，将各个部门的行政处罚权有效的集中起来，避免了执法混乱的情况。但是，另一方面，这项制度在执行的过程中却出现了问题，权责不明确，制度不合理，执法不文明等问题的出现都是对这一项制度的挑战。近年来执法不文明越来越严重，“城管”这一本来肩负城市管理的神圣名词，已经沦为了大家茶余饭后调侃甚至唾弃的现象。

一项制度总会在它的发展过程中遇到问题，在中国改革进入攻坚期，各项社会矛盾突出的当下，相对集中行政处罚权这一制也将经历其发展所必须面临的问题。

1江凌，张水海.相对集中行政处罚权制度:发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改12年回顾[J].行政法学研究.2008.04

二、问题

（一）权责不明确

虽然相对集中行政处罚权制度将行政处罚权教给了城管部门，但是其在具体实施的过程中却存在着诸多问题，其权责依旧处于不明确的状态。

1.两权分离

在政府的行政部门，许可权与处罚权两权分开。根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，试点单位实行了审批与管理，监督与执法的分离，行政执法局只有处罚权没有审批权。因此城管在具体执法的过程中，只有处罚权而没有审批权，这对于城市管理而言是一件指标而不治本的事情。举例而言，城管在管理街边乱摆放的垃圾时，只有处罚权，也就是只能进行教育和劝导，或者是在必要时进行一些强制性的处罚，但是城管没有权力来决定这一街道的垃圾桶摆放的位置，因为城管没有管理权与审批权。两权分离在一定程度可以避免一个部门权力过于集中，但是在政府还没有很好协调能力的情况下，两权分离带来的是混乱，使得城管部门有时候执法手段单一，无法实现有效的管理城市，执法效果较差。

2.法律界定

目前城管职能的法律是《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定，全国范围内还没有一部城市管理综合执法的法律，这使得城管的职能在法律地位上没有得到明确的界定，处于一个十分尴尬的地位。正是因为明确的法律对城管的权利和义务作出明确的规定，使得城管人员有时候执法缺乏必要的法律依据，乱用行政处罚自由裁量权。

3.职能混乱

城管部门行使相对集中行政处罚权，主要是“7+X”模式，即除行使国务院规定的七方面的职权外（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通管理方面），不同的城市还根据自身的不同情境，综合了其他的