智利社会保障改革及启示

国际社会保障比较 课程论文

姓 名: 郭 振 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 社会学 学 号: 2012110007 指导教师: 周蕾 1

智利的社会保障改革及对我国社会保障改革的启示 社会学专业 郭振 2012110007 摘要：智利模式发展至今已经成为了一种成熟的模式，而且为多国所采用，究其源头始于智利20世纪80年代一次重要的变革。这次变革既是对传统现收现付制的一个根本性的颠覆，同时也是世界上成功实现两种制度对接转型的一个典型，但随之而来的也是更多关于智利模式的一些讨论和争议。本文将围绕智利社会保障的改革历程，通过对智利改革的一些述评，希望能够对我国社会保障的改革有所启发。

一、 智利社会保障制度改革 （一）智利社会保障制度改革的背景 智利在20世纪80年代进行的改革，在当时走出了自己的新路子，并成为成功进行养老保障体制转轨的一个典范，其经验为许多国家所借鉴。但是，这种破旧立新，与其说是一种主动的选择，不如说是一种在应对社会问题层层迭出时的一种无奈之举。 智利是较早建立社会保障制度的国家之一，早在20年代，智利在现收现付制的基础上，较为广泛的建立了抚恤金、养老金、疾病补助和健康津贴等一系列福利制度。但是随着时间的推移，在原有的旧制度中潜在的问题逐渐显性化了。到70年代后期，这种旧制度表现的危机不仅凸显了其体制本身存在的弊端，同时也拖累了经济的持续发展，引起了人民的广泛抵触。 总体来看，其表现出的问题体现在以下几个方面：首先是体制内部本身存在的问题。体制在制定之初，由于各方利益集团的干扰，已经体现出了收入分配的不公平性。在旧制度下，不同的养老金计划在退休金资格和给付标准上表现出很大的差异性，部门之间、不同阶层之间在退休所需年限、缴费标准和给付标准都不统一，总体看，处于社会下层和低收入的劳动者在社会保障方面处于不利地位，这必然会严重影响相当一部分人加入这个制度的积极性，同时也诱发了社会的不稳定因素。此外，管理的低效率和不善也让人们对旧制度丧失了信心。在资金的管理上，冗杂重叠的机构分散零落，也缺乏有效的监管，各个社保机构的养老金没能根据通货膨胀的程度进行相应的调整，使资金不仅没有实现有效的保值增值， 2

还造成了大量资源的浪费。此外将储备的养老金大量投资与其他目的，如房地产建设和官员住房等，也使得养老保障制度在实施的过程中偏离了它应有的目标，另外，由于管理成本高昂和没有建立缴费与待遇给付之间的保险精算制度，养老金缴费率不断上升，加重了人民的经济负担，也成为促使他们脱离旧制度的一个诱因。 其次，原有旧制度的外部环境也构成了脱旧入新的一个外部动因。在上个世纪50-70年代，智利的老年人口实际赡养率从12.5:1下降到2.5:1，人口的老龄化使得有更多的老人需要国家提供强有力的保障，而抚养率的上升也造成了养老金财政上的入不敷出，为此，国家必须再一次的提高缴费率来弥补财政上的空账，如此循环下去。而且，在整个过程中，国家的责任定位也是不明确的，国家既是监管者，也是养老金资源的提供者，还是立法者。不明确的责任使得旧政府在社会保障制度制定和实施的过程中，对实施过程滥加干预，导致官僚主义盛行和腐败滋生，影响了养老保障制度实施的效用和人民对于政府的信心。[1]

（二）智利社会保障改革的内容 新制度从1981年开始实施，在私营化的基础上实现了从现收现付制向个人完全积累制的转变。根据郑秉文的说法，这次改革实际上是由一个支柱向三个支柱的转变，即由单一的现收现付转向针对普通劳动者的强制性个人账户，针对贫困人口的再分配计划和自愿性个人储蓄计划。[2] 新制度刚开始改革的基本内容包括为雇员建立个人账户，成立经营目标单一的基金管理公司对养老金进行有效管理，雇员自由选择基金管理公司并自由转换，成立养老基金监管局对基金管理公司进行监督和保证基金的安全。 随后，智利政府也针对实施中的部分问题做了一些调整和改善，如对养老金辅助支出和最低额度的指数化，对现行管理设计的改进，设立AFP的清算机构，进一步降低缴费水平，引入年金的集团购买方式，允许AFP提供多种基金等等。根据《2009年世界社会保障报告》中关于智利的报告，智利的社会保障从纵向来看分为三个部分：作为主体为广大普通劳动者和企业职工建立的强制性个人账户，为特殊系统和群体设立的社会保险和作为补残的针对小部分贫困人口的社会救助。从横向来看，智利社会保障涵盖了养老伤残抚恤保障系统、疾病和生育保障系统、工伤保障系统、失业保障系统、家庭津贴保障系统几个方面。[3]

（三）智利社会保障改革的特点 1.政府责任的明确定位 为实现社会保障制度的统一转轨，智利政府从一开始就对社会保障的债务界定了三大群体：新制度已经建起是退休职工的退休金权益，没有退休但决定继续呆在旧体制中职工未来的退休金权益和那些已经决定转移到新制度中的工人在旧制度下已经积累起来的权益。[4] 在实施的过程中，政府用普通财政来偿还前两项的债务，用“承认债券”来延期偿还第三项债务，同时，为了保持政治的稳定和改革的顺利推行，对一些军职人员的利益也做了妥协。这样，用局部的“失”来换取整体的“得”，争取了大多数人的支持，从改革的进程上来看，政府不推卸责任，用自己的信用作为担保，同时权衡了改革的阻碍因素，客观上减小了改革的阻力。 在后来新制度的实施过程中，智利军政府既是债务的担保者和基金的最终保障，又是制度制定的立法者还是制度执行的监管者。智利政府采取了一种“小钉 3

子政府”的角色，他力图减少对于个人选择意愿和市场自发运行的干预，而是把目标集中于立法、监管和保证这个秩序稳定的单一目标上。目标的单一性和坚定性有利于政府集中力量，在制度的任何环节出现问题是，能够强有力的解决。总体来看，智利模式能够成为一个典范，除了与体制本身的优越性以外，还与政府的正确定位是分不开的。 2.个人账户的建立和个人养老金的资本化 这一点既是智利80年代改革的一大目标，也是其特色之一。在传统模式下，养老保险由国家、企业和个人三者承担，结果由于实施中的诸多问题，对于三种主体都产生非常不利的后果：国家财政入不敷出，企业经济负担沉重和个人缴费居高不下。在新制度中，国家强制为劳动者简历个人账户，将缴费者的受益直接与个人缴费相挂钩，个人账户储蓄中的积累最终成为各自养老金的来源，这就从某种意义上确立了自我积累和自我保障的原则，对于国家来说，它承担的是一种最小责任——只给予那些不足以保障生活的贫困老弱残以保障，而不是所有的人，他承担的是一种最低保障和最终保障，因而它不必追求面面俱到，而是只专注于社会保障的总体目标。 对于企业来说，由于减少了经济上的负担，他们可以将更多的资金用来进行生产投资，而不是为自己的员工提供保障。对于个人来说，自己预期未来的受益是由自己现时的成本投资决定的，在多劳多得制度的驱动下，会提高他们劳动和缴费的积极性，而且智利政府对于自愿存款储蓄的投保人给予税收优惠，会进一步刺激人们积极存款。 不仅如此，个人的养老金也实现资本化和保值增值的目的。一方面，国家通过政策层面规定，个人的缴费和未来收益所以可以根据通货膨胀的程度和消费价格指数予以调整，就确保了养老金不会因为恶劣的经济情况和突发事件而缩水。另一方面，由于个人存入养老金管理公司的资金可以被管理公司用于市场上的投资，而投资获得的收益会等到投保人退休、残疾或死亡时，将养老金连本带利返还给本人或亲属，所以个人未来的所得还与管理公司的投资收益状况密切联系，通过管理公司的资本运作和智利监管机构对投资的监管，不仅可以繁荣本国的资本市场，也可以实现养老金增值的目标。 3.资金私营化管理 与传统的养老金基金管理公司不同，新制度下的养老金管理公司更加集中（由32所合并重组剩下10来所），而且目标更加明确，其投资也受到更多的规定和限制。私营化管理主要体现在以下几个方面：首先，关于投资的规定和限制，包括关于投资范围的限制，对资金的投资进行风险分类和专门的评估，对养老金单项投资项目的限额，对合法投资市场的要求与规定，投资证券的安全保管，最低保证收益制度，准备金制度和政府承担最终风险；[5]其次，对于养老金的安全管理，智利养老金监管局负责对养老金运作和流向的监管，而养老金管理公司虽然可以对客户的养老金进行市场化的投资，但养老资金却需要被存入专门的金融机构或者中央银行，这样即使基金管理公司破产也仍然能够确保养老基金的安全[6]；最后关于竞争的有关规定，由于养老基金管理公司是多家并存而且的私有的，而投保人可以自由选择其中一家并可以依据程序自由转换，这样，各管理机构为了吸引更多的投保人上门开户，必然会展开竞争，在利益的动机驱使下，就会刺激他们提高服务质量，同时通过公开透明的价格和质量信息，也促进养老金市场竞争的公平性。

（四）对智利社会保障改革的评价 1.正面评价 4

智利模式作为智利一种成熟的制度性经验和借鉴，受到了许多国家的推崇，其中墨西哥和秘鲁等一些拉美国家借鉴了这一模式建立了本国的社会保障制度。总体来看，通过这次改革，智利政府、企业和个人都减少了经济负担，而通过养老基金管理公司的私营化运作，促进了养老金的保值增值，其直接结果是积累了规模巨大的养老金财产，同时促进了资金市场的发育和繁荣。在此过程中，缴费率的降低和多劳多得的原则使个人的积极性得到提高，同时企业减少了劳动成本，激励了劳动就业的增加。不仅如此，从宏观上看，鼓励储蓄的提高了储蓄率，同时降低了利率水平，而已有研究表明，智利养老金改革通过影响储蓄和投资、劳动力市场和全要素生产率等因素，在GDP增长方面贡献显著。

2.负面评价 也有许多学者认为，智利模式虽然在智利本国效果显著，但是不能过高估计他的成果和作用，不能把智利模式当成一种终极的成功模式，也不能把智利模式当成社会保障的一种万能工具推而广之，它并不能适用于所有的国家和地区。同时，智利模式自身还存在着一些缺陷和风险。郑功成认为，智利模式缺乏了社会保障应有的功能，他强调自我保障，有可能会扩大贫富差距，使一些老年人陷入贫困境地，偏离了社会保障应有的互济功能，而且智利模式鼓励AFP之间的竞争，会使他们为了吸引更多的客户而大肆宣传和广告，这是智利社会保障中商业管理成本居高不下的一个原因。此外，还存在着外部风险，由于过度的私有化，会使得智利的养老保险制度更容易受到经济危机的冲击，一旦政府处理不当，会影响国内政治秩序稳定和经济发展，历史上的几次金融危机对智利模式进行了严峻的考验。[7]

二、智利模式对我国社会保障改革的一些启示 （一）政府责任的定位 政府在社会保障中起着不可推卸的主导性作用，国家合理存在的前提是它能够为全体社会成员提供安全的保障网，智利模式能够形成的一个重要前提是政府的强力推动。在我国，虽然目前已经建立起了名义上的个人账户，但却是实际上的“现收现付制”，在改制过程中上一代的债务是用国家筹措的统筹基金偿还的，而统筹基金又是从劳动者的工资中扣缴的，从这点看，国家没有尽到自己的责任，因为新一代的劳动者除了要缴纳自己预期的养老金费用外，还要为上一代的退休老人埋单，从某种意义上讲，这是代际之间的一种不公平，而这部分改制的债务本来是需要国家来补偿的。 此外，由于政府在社会保障责任上的界限不明，权责不清也使得政府在政策制定和执行过程中的“缺位”和“越位”，使得政府信誉下降，隐藏着道德风险。例如我国长期存在的城乡二元户籍制度和二元公共服务体制，导致农村农民作为公民应享有的社会保障权益遭遇强制的剥夺和区别对待，形成了以城市为中心，社会保障权利的分配呈现出“亲疏远近”的“差序格局”状态，这是政府责任的缺失。而政府在社会保障制度制定过程中时常扮演“政策设计师”的角色，却又是对于改革过多的干预，因为政府不是立法机关，它无法制定法律，不能“越俎代庖”全权代理立法机关的职责。[8]