关于地方铁路建设融资中所面临的问题与建议

关于地方铁路在融资过程中所面临的问题与建议
张翼1肖诗顺2
（四川农业大学经济管理学院）
摘要：本文分析了地方铁路在融资方面面临着的问题，如国家不够重视，相关法律、法规不健全，金融市场环境不完善，行业体制不规范，企业自身制度不健全等，涉及到国家、行业、企业各个层面，借鉴发达国家在这些方面的先进经验，本文提出了国家加大扶持力度，完善铁路行业法律、法规，改善行业环境，加快铁路行业体制改革，建立现代企业制度，扩宽融资渠道，提高企业经营效益等针对国家和企业各方面的建议。

关键词：地方铁路 融资 问题与建议 经验
The Problems of the Process of Provincial Railway Financing and Some Suggestions Abstract: The paper analyzed problems of the provincial railway company of China facing in the process of its financing, such as the lack of emphasis of the nation, unhealthy of the rules and laws related, the unsound atmosphere of the finance market, the irregular railway system, the imperfect institution of the enterprise etc concerning the aspects of nation, industry and company. Basing on the problem analyzed and learning from some developed countries’ experience, this paper give some suggestion,such as the central government’s increasing of the aids to the provincial railway, completing the legal system of the provincial railway and accelerating the reformation of the transportation; the setting up of the local railroad company’ s modern enterprise system, and increase of the financing channels and improvement the profit etc.
Keywords: The Provincial Railway Company Finance Problems and Suggestions Experience
目前，我国的铁路分为国家铁路、合资铁路和地方铁路，三者各自独立又互有重合，由铁道部统一进行管理。

国家铁路属于事业型的单位，主要负责国家主要干线的修建和运营，如青藏线，京九线，其管理体制是上下结合的四级管理体制：铁道部、路局、分局、站段，生产管理基本上按区域分割；地方铁路为省属的自负盈亏的国企，主要负责各省市内部的铁路修建，起着当地大宗散装货物运输、人员进出和繁荣一方经济的作用，是国家铁路的延伸，社会效应大于经济效应。

如修建的隆昌--泸州线(隆泸线)就是为了促进泸州地区煤炭，化肥，酒业等重要物资的输出流动，促进泸州地区经济的建设和繁荣，造福一方人民。

合资铁路是指铁道部与其他部委、地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路。

一般而言，铁路属于自然垄断性行业，拥有大量优势，地方铁路似乎也当属此列，然而，仔细剖析地方铁路生存状况，不难发现地方铁路是在夹缝中求生存的。

地方铁路在融资过程中所遇到的问题，是牵涉了国家、行业、企业在内的综合问题，资金的融通关系到地方铁路的生存和发展，本文就地方铁路在融资过程中主要面临的问题以及如何加以改善展开讨论。

一、 地方铁路融资中面临的问题
㈠国家投入少，相关法律、法规不完善，融资工具和中介机构欠缺
1．国家投资少，地方政府财力有限，对地方铁路的发展不够重视
1张翼，四川农业大学经济管理学院工商管理专业2001级3班。

电邮：avalon_fly@
2肖诗顺，四川农业大学经济管理学院财政金融系副教授，主要研究领域为金融学，农村发展。

“十五”期间，国家对地方铁路的投资额分别只为它对国家铁路投资额的1/4和它对合资铁路投资额的1/30（见表1）。

1991年——2000年期间，铁道部对地方铁路的投资为6.35亿，仅为铁路基本建设投资额的0.2%。

在取消地方政府对地方铁路的直接财政拨款后，虽然在征地拆迁、税收、补贴、申请国债等各方面地方政府都给予地方铁路一定的优惠政策，然而这相对于地方铁路的建设来说，只能是杯水车薪，难以其建设需要。

表1 “十五”期间国家对铁路的计划修建数和投资状况表
国家、合资铁路 地方铁路
总计 国家铁路合资铁路既有线电化
1000KM
里程
14000KM 6000KM 3000KM 5000KM
投资 2550亿元 17.8亿元 资料来源：中华人民共和国铁道部2003年铁道统计公报
地方铁路本身收益有限，是需要地方政府扶持的企业，地方政府很难通过税收等措施从中获得财政收入，加之铁路的社会效益在短期内很难表现出来，因此地方政府往往不热衷于兴建地方铁路；国家亦很少出台激励措施和政策鼓励投资者投资社会效益和公益性较强的地方铁路项目。

2．有关地方铁路投资和管理的法律、法规和规章不完善
目前我国有关地方铁路修建和经营的立法并不完善和齐全，没有明确的法律法规条款对投资行为进行规范。

如没有明确规范修建和经营地方铁路各方面人员各自的权利范围、需相应承担的责任和能够获得的收益范围；没有对建设资金的使用，资金使用者的行为、应承担的责任和相应风险进行严格的规范和约束。

这在一定程度上影响了投资者的积极性，不利于融资活动的深入进行。

3．地方铁路的投融资机制和中介服务体系不健全
地方铁路所面对的金融市场环境不完善，在金融机构方面，除了我国的国有独资商业银行和政策性银行外，很少有其它的金融机构（尤其是非银行金融机构）参与地方铁路修建和运营，除了长短期贷款之外，地方铁路能够运用的其它金融工具也不多。

在提供融资和管理等各类中介服务方面，往往优先使用铁路系统内部的中介服务单位，由此无形地形成一种行业保护，难以在竞争中提高铁路建设和运营的水平和效率。

影响融资领域的开拓。

㈡铁路业自然垄断以及整个行业体制的不健全的对融资造成了制约
1．地方铁路业的自然垄断制约了其有效融资
一方面，铁路基本建设投资巨大，动辄上亿，投资回报率低，投资回收期长，借款成本高，纯经济效益低下。

以目前正在招商引资的四川省泸州市地方铁路：隆昌至叙永线纳溪至叙永段为例，其总里程为77.6公里，平均每公里建设成本为0.19亿，主要财务数据见表2和表3。

表2 四川省泸州市地方铁路隆昌至叙永线纳溪至叙永段投资来源表
投资来源 自筹资本金银行贷款总投资（100%）
投资额（亿元） 7.4 7.4 14.8（静态投资占95.7%）
资料来源：四川省地方铁路局
表3 四川省泸州市地方铁路隆昌至叙永线纳溪至叙永段客货运量预测表
预测运量 初期(2010年)近期(2013年)远期(2018年)
货运总量（万吨） 842 739 874
客运总量（万人） 26 46 70
资料来源：四川省地方铁路局
按照目前地方铁路业客运0.1 5元／人公里，货运0.25元／吨公里的收费标准计算，其主要财务指标见表4。

表4 四川省泸州市地方铁路隆昌至叙永线纳溪至叙永段主要财务指标表
全部资本内部收益率 投资回收期贷款偿还期财务成本（利息）
7.09% 14.25年 9.88年 0.43亿/年
注：贷款利息据我国三至五年期的人民币年贷款利率5.85%计算
资料来源：四川省地方铁路局
本项目预计于2006年开始建设，建设期为3—4年，于2010年开始取得收入，并开始偿还贷款本息，于2020年全部还清，并开始收回自筹资本，预计全部资本将于2025年全部收回，其后将获得纯利润（229万/年）。

由上例可以看出，巨大的资金缺口（7.4亿），漫长的投资回收期（15年）以及微薄的收益（229万/年），减弱了地方铁路对社会和民间资本的吸引力。

另一方面，地方铁路的修建存在规模性障碍。

地方铁路的里程虽然一般较短（从20多公里到100多公里不等），然而以较为保守的投资单位成本（0.2亿/公里）来计算，其所需建设投资高达几十亿元。

地方企业很难有实力在这样庞大的投资中占据超过15%以上的份额以换取其渴望的话语权，更谈不上管理权及控制权，因此较难吸引他们的投资。

地方铁路较之国家铁路来说规模很小，能够获准上市或者发行债券、基金的机会较少，难以吸收民间闲散资金。

2．铁路行业目前的体制缺陷造成大量的不公平现象存在
目前，铁路部门尚未完全摆脱计划经济和垄断经营的体制环境，铁路建设仍主要采用行政计划管理的形式。

铁道部既是国家铁路的主要投资者，同时又是全国所有铁路的管理者，由于缺乏内外部有效的监督和约束机制，加之国家铁路作为全国铁路的命脉，铁道部的各项投资和政策指向都不免向它倾斜，产生许多矛盾和不公平现象。

例如：地方铁路修建的铁路必须和国家铁路现有的路网联结起来，否则就不能形成有效的运营能力；地方铁路要进行运输，必须同公司所在地的国家铁路局签订运输协议或合同，执行国家铁路的列车运行图和列车编组计划，服从国家铁路的指挥，执行国家铁路的有关规定，地方铁路“必须”受制于国家铁路。

加之目前所有车皮全部由国家铁路局垄断，不仅造成车皮紧张，而且助长了行业不正之风，地方铁路常年处于车皮供不应求的境况，运输受到很大制约。

无权购买车皮虽然减少了地方铁路的建设成本，但也制约了“融资租赁”这种融资工具的使用，减少了企业可能的融资渠道。

地方铁路没有定价权。

铁路系统目前实行的是中央政府周期性审批的运输定价模式，即铁道部代表铁路运输企业在某一时点集中向中央政府申请调整价格（表5）。

由于地方铁路无论是在线路长度、投资规模还是对整个铁路运输的重要性来看，都微不足道，所以始终只能作为一个价格接受者，既不能通过价格体现投资成本，也不能以此来调节供求以及掌控未来的收益。

如果国家能够放宽地方铁路定价浮动额度，给予地方铁路一定的定价权，那么地方铁路可以利用其在大宗散装货物运输上的运输优势，适当的提高目前的运价（如可以提高为界于公路和国家铁路运价的中间数：0.425元/吨公里—0.475元/吨公里），这样一来地方铁路的获利空间将会更加宽广，吸引更多的投资者。

表5 目前我国各类运输工具运费一览表
公路 国家铁路地方铁路 航空
单位运费（元/吨公里）0.7--0.80.15 0.2--0.3 7元/千克
资料来源：公路、铁路数据摘自四川省统计数据；航空数据根据有关航空运费估算
㈢企业行为没有自主化，企业组织形式和运行机制落后
第一，企业行为没有自主化。

地方铁路的体制存在重大缺陷，有的省份还是实行事业制，有的虽然名义上成为企业，实际上还承担政府职能，并不是严格意义上的企业，企业的产权、责权不明晰，没有作为独立法人在进行经营管理。

第二，企业组织形式落后，大多数省份的地方铁路企业都没有建立股份有限责任公司制，加之企业规模较大，负债较多，因此既无法利用保留盈余、折旧、处理资产收入等内部渠道筹资，也无法利用发行股票、债券等外部渠道筹资。

第三，企业没有建立现代企业管理制度。

投资、修建和管理地方铁路的各方面人员往往利用国家目前立法不全，片面追求各自的部门利益，致使铁路建设项目单位成本恶性膨胀，投资额居高不下；企业内部人浮于事，长期以来只依靠单纯的运输、搬运、装卸、库存来收取费用，缺乏有效的多元化经营和完善的风险防范机制，致使信托、基金、投资公司等非银行金融机构和民间资本往往不愿意投资。

㈣对外开放铁路业的利好
加入WTO后，中国政府承诺对外开放铁路业：2003年，允许外资入股铁路货运服务（中方仍须保持大股东地位）；2004年，允许外资控股；2006年，全面开放铁路货运；2007年，铁路所有客货运服务全部向外资开放；2008年，外资可以独资开办铁路货运业务。

今年年初，国家发展与改革委员会（国家发改委）又宣布，凡是对外资开放的领域，一律对民间资本开放。

这些措施，对于正急需资金的地方铁路来说，是一个大大的利好。

但是也不能忽视了开放所带来的竞争，一旦铁路行业全部对外资和民间资本开放，必然会有更多的企业参与到地方铁路的建设中来，如何改进企业业绩，吸引更多的资金投入，是地方铁路企业应该思考的问题。

二、发达国家铁路融资的经验
国外的铁路公司主要属于私营企业，在长期的发展过程中，同样面临着诸如铁路建设融资的种种问题，国外许多发达国家的许多经验铁路建设融资的经验，可以为我国解决当前前地方铁路的融资中面临问题提供许多启示和借鉴。

㈠政府运用财政和行政力量多方面进行扶持
1．不断进行改革，从各方面规范和扶持铁路行业
英国铁路在80年代遇到了资金缺乏，投资回报不成比例，设备陈旧、更新换代缓慢、安全隐患多等诸多问题，为了解决这些问题，英国政府于1982年开始对英国铁路进行改革。

主要运用“网运分离”和“私有化”这两种手段，把原来上下一体、统一管理的铁路公司，分解重组为一个统一的路网公司和若干个客货运输公司，各自独立核算，自主经营；再把路网公司国有股权全部转让出去。

“网运分离”主要调整了铁路行业结构和企业组织形式，而“私有化”改变了铁路企业产权制度，这在一定程度上促进了英国铁路的发展。

然而也存在着诸多问题，路网公司作为全部股票为公众持有的上市公司，其目标取向变为实现利润最大化，不会对具有公益性的铁路建设项目产生投资热情。

当公司市场收益难以适应股东高额回报的期望时，公司就不愿承担包括安全设施在内的一些投入。

在英国这样一个发达国家，居然没有安装机车自动停车装置，就可见一般。

总结改革中出现的问题，近年来，英国政府开始加大对铁路行业的管理和投资。

2000年英国政府披露的交通运输十年规划中，英国政府计划在10年内向铁路部门投资600亿英镑，
其中，政府投资290亿英镑，比过去10年的投资总额（150亿英镑）多了近一倍；对市场失灵的领域，英国政府也开始保持和加大支持力度。

譬如，对投资回报明显低于社会平均水平的公益性建设项目，给予财政投入；对因政府需要而由铁路企业承担的亏损运输，给予财政补贴，以使铁路保持良好的设备状态和健康的财务状况。

2．出台相应的法律法规
大多数国家的铁路改革都是通过制定相关的法律实现的。

以日本为例，1964年，日本铁路开始出现赤字，到1985年，亏损达200亿美元，濒临倒闭。

1986年，日本国会通过了《日本国有铁路改革法》等一系列法律，对铁路企业的主营业务、资产、运营、组织机构、人力资源、管理、债务等进行了重新调整。

主要包括：1.日本铁路重组法。

该法明确了铁路重组的基本规程，同意日本铁路私有化。

并建议将日本铁路分解成6个客运组织、1个全国性货运组织和新干线控股公司。

2.日本铁路客运公司和货运公司组建法。

该法赋予6家客运公司和一家货运公司从事铁路运营和相关活动的自主权。

3.铁路商务法。

3．放开铁路定价权，让市场决定价格
欧美国家铁路的生产和经营都以市场为基本导向。

在运营方面，铁路公司具有运价制定权，不同铁路公司可以根据其不同的生产经营情况、市场竞争状况以及不同的运输对象来制定和变动运价。

美国在定价方面，其运价水平的确定主要是依据市场供求关系，州际商务委员会虽然对运价具有管制权，但只要铁路公司不违反有关规定，都可以按着他们的意愿来定价。

㈡企业采用多种融资工具融资，并开展多元化经营
1．采用多种融资工具，扩宽融资渠道
英国是最早建设和使用铁路的国家，也是最早以股份制方式修建铁路的国家。

早在19世纪上半叶，英国国内众多的股份制公司中，铁路就占据相当一部分数量。

英国铁路股份公司就利用股份制的优势，在铁路建设期间通过有关投资机构以发行股票和债券的形式在短时期内筹集了大量资金。

在美国，铁路公司刚开始时大量发行股票筹集资金。

后来由于铁路的建设和投资回收期长、风险大，投资者因为在短期内难以获得明显回报而热情减低，加之债券拥有更强的国际流动性，铁路公司便采用发行债券的方式筹集资本，在很长一段时期内，以债券方式筹集的长期借款在美国国家铁路投资中占据一半以上。

而在美国历史中，铁路证券与投资市场和信贷界一直是不可分割的，在资本市场中每一个重要的证券指数中必定包含一些一级铁路的债券，铁路证券在资本市场中发挥着十分重要的作用。

在日本，经过改革之后，1987年4月，铁路公司开始作为商业化的股份公司进行运营。

到现在，改制后的7家日本铁路公司都显示了较好的经济效益。

改制前，国家每年补贴近50亿美元，改制后1991年铁路企业净现金流人就为31亿美元。

1993年9月东日本铁路公司的股票上市，引起社会普遍响应，购买者十分踊跃。

2．以市场为导向，开展多元化经营
在经营上，欧美的铁路公司采取了多元化的经营方式。

很多铁路公司利用铁路沿线土地和站舍以及其它资源开发运输生产以外的经营项目，如广告、餐饮、旅游、房地产等等，给铁路公司带来了大量非主营业务收入。

三、地方铁路融资中面临问题的政策建议
结合目前中国地方铁路的现状，借鉴欧美等发达国家铁路建设融资和管理的经验，针对地方铁路在融资中所面临的问题，提出以下的建议：
㈠宏观上扶持和规范地方铁路建设，加快发展和完善相关行业，改善投融资环境
1．加强地方铁路投资行为方面的立法
加强有关地方铁路投资行为方面的立法，特别是对铁路投资主体的决策范围、决策权限和责任方面的规范和立法。

以法律形式对资金运用各方进行约束，对他们应承担的责任、义务、风险进行明确的规范。

建议国家计委、财政部和铁道部共同研究铁路分类建设政策及具体的实施办法，尽快将《铁路法》修改纳入国家立法计划，依法推进铁路改革与发展。

2．加大国家和地方政府对地方铁路的资金投入和扶持力度
在投入资金方面：可以采用投资补助、土地拆迁折价入股的方法为地方铁路注入资本金，给予贷款贴息，加大铁路建设专项债券的发行和用于地方铁路项目建设的力度，加大长期国债用于地方铁路建设的金额；
在价格方面：放松对铁路运价的管制，赋予铁路公司必要的运价浮动权，逐步建立符合市场经济要求的运价形成机制和管理体制；
在经营方面：以收费补偿等多种方式弥补地方铁路运营之收益不足；
在税收方面：建议把目前征收的铁路营业税改为增值税，继续实行城镇土地使用税和房地产免交政策。

在激励政策方面：考虑以土地开发、旅游开发等特许经营形式给予投资公益性基础设施者以综合补偿，调动社会各方面投资建设地方铁路的积极性。

3．引导地方铁路融资相关行业的发展和完善。

进一步完善我国的投融资体系，规范各类金融机构的运营，拓宽地方铁路可能的市场化筹资渠道，建立针对地方铁路行业的专业金融机构；完善我国的资本市场，使地方铁路可以从资本市场直接融资；积极引入与地方铁路融资和管理相关的中介服务机构，打破铁路系统内部中介服务机构的垄断地位，建立公平竞争的中介服务体系；加快我国地方铁路行业协会的发展。

㈡中观层面上，加快铁路行业体制改革，理顺地方铁路与国家铁路之间的关系
1．改革铁路行业大一统的封闭式管理体制，实行政企分开。

改革政府管理铁路的理念、原则、结构和行为，改变铁路国有资产的管理方式，实现铁道部与所属企业“脱钩”：铁道部只承担铁路行业管理、安全管理、市场管理、宏观调控及对外关系等方面的职能，而国家铁路运输企业应面向市场，独立核算、自主经营、自负盈亏。

2．完善行业法规和操作规范，理顺地方铁路与国家铁路的关系，剥离地方铁路的一些过去与国家铁路联营但不能带来经济效益的强制性项目；打破国家铁路局对车皮的垄断，改善融资不公平局面，实现行业内公平、公开、公正的竞争。

3．建立公正、透明、统一、高效的政府监管体系和管理体制，确保铁路网络和铁路机车车辆等运输业资源的优化分配。

㈢在微观层面上，建立现代公司制度，拓宽融资渠道，提高企业经营效益
1．建立现代公司制度
建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代公司制度，使企业个体真正成为独立的法人实体和市场竞争的主体。

确定公司的法人治理结构，把所有者与经营者分开，把决策权和运营权分开，把监管机制和运营机制分开。

四川省地方铁路局目前就在四川省政府国有资产监督管理委员会（四川省国资委）的指导下，进行着企业制度改革，成立股份有限公司。

2．采用多种融资工具，拓宽融资渠道
第一、实行股份制改造和资产重组，寻求合适的国内外投资者。

可以考虑与铁路经过地区的各地、市、州基建投资公司，铁道部中铁公司以及需要通过铁路进行物资运输的大型工业企业合资，以股份合作制的形式修建地方铁路，还可以考虑授权大用户从事支线，专用线和站场的建设。

四川省地方铁路隆昌至叙永线纳溪至叙永段所需建设资金的50%（7.4亿元），即企业自筹资本金就是采用股份合作制修建的形式进行融资，资本构成见表6： 表6 四川省泸州市地方铁路隆昌至叙永线纳溪至叙永段建设的资金来源结构
中国铁道建筑总公司四川省地方铁路局铁道部中铁建中心泸州市基础建设投资公司35%（2.59亿元） 25%（1.85亿元）20%（1.48亿元）20%（1.48亿元）
资料来源：四川省地方铁路局
还应积极争取将地方铁路资产在国内上市，进入资本市场，寻求资本支持。

第二、积极寻求和扩大金融机构的贷款及国家国债资金的投入。

四川省地方铁路局在修建纳叙铁路时向银行贷款59423.4万元（占全部投资148558.4万元的40%）；在修建隆昌--泸州线(隆泸线)时申请了6679.87万元的国债资金。

第三、积极争取采用如信托计划，委托贷款，票据贴现，优先股融资，转让铁路既有干线部分产权等其它融资工具、创新融资工具。

四川省地方铁路局通过与四川省政府、省物价局、省发改委等部门积极沟通，首创了一种新的地方铁路融资工具“收费权质押”。

它实质上是一种质押贷款，即地方铁路的建设者，将其税后的营运收入作担保，向银行等金融机构申请其建设项目的贷款，贷款金额由双方商议决定。

它的首创性在于：利用其所拥有的既有铁路线路或者拟建铁路线路的收费权（未来的资产）来进行担保抵押，即是说，当地方铁路企业方无法按期偿还贷款的本金或者利息时，作为担保物的某条铁路线路的收费权就归属于提供贷款的金融机构所有，直到地方铁路企业方有能力偿还本息为止。

利用铁路未来的收费权来进行担保，这在地方铁路的融资历史上是首次实践，其难点和关键在于由何者确定（是由企业和提供资金的金融机构双方协商确定还是由第三方，如省物价局确定），如何来确定（由专业机构采用什么标准作为参考来进行评估）某条铁路线路收费权的价值，以及利用这种价值，可以从金融机构中贷出多少资金（是等价的还是溢价的），相信这种融资工具在实际操作中必然还会遇到很多的困难，还需要不断的完善。

3．注重筹资技巧
第一，在筹资之前，应将投资收益与资金成本相权衡，再决定是否需要筹资以及采用何种方式筹资；第二.仔细确认资金需要量，使资金的筹集量与需要量达到平衡，使节约筹资成本和避免资金短缺达到平衡；第三.适时取得资金，筹措资金应按照资金投放使用时间合理安排，使筹资与用资在时间上相衔接，避免资金闲置或造成成本压力（如：过早支付利息和偿还贷款本金）。

4．努力提高企业经营效益和品质，做大做强，以自身实力吸引资金
第一、在计划兴建一条地方铁路线路之前，对该铁路项目进行详细的论证，计算投入产出比，在确保投资能够收回的情况下才进行该铁路线的开发。

第二、加强在建项目的管理，建立资金约束机制，加强成本构成的分析和控制，尽量使资金利用效率最大化。

第三、建立一整套投资风险防范和共担体系，使项目投资主体、工程设计单位、工程建设单位和运营单位都承担一定的责任、分担一定的风险。

第四、改善服务态度和服务质量，主动上门服务，提供更方便快捷、便利的运输和货物。