行政授权与行政委托

行政授权与行政委托
行政授权与行政委托
行政主体的资格条件
依法享有国家行政权力，能以自己名义实施行政行为，并能独立承担法律责任的组织。

①是一种组织，不能是个人。

公务人员与行政机关是职务上的委托关系，以机关的名义行使行政职权，其行为的责任由机关承担。

②依法享有行政职权。

立法、司法、企业、事业、社团、民办非企业组织、群众团体都不是此类组织。

③独立人格，以自己的名义行使行政职权。

内设机构、派出机构（授权除外）不具备独立人格。

④独立承担法律责任。

内设机构、公务员、受委托组织除外。

根据行政组织的组织法定、行政分权和组织效率三原则，目前行政主体只有两类：行政机关、法律法规授权的组织（行政授权）
行政机关的主体资格条件
1、法定设立依据。

宪法、国务院组织法、国务院行政机构设置和编制管理条例；地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。

2、有权机关批准。

由级别较高的权力机关或行政机关批准；
3、法定职权。

强制性、单方性、不可处分（不得越权、失职、转让、放弃）优益性（行政优先权：先行处置、获取协助、行为推定有效；受益权：经费、设施、报酬、交通等）。

4、法定机构和人员编制。

职权、机构、编制“三定”。

5、独立经费和预算。

6、必要的办公地点和条件。

7、政府公告成立。

公告知晓。

法律法规授权组织资格条件
1、有法律法规的明确授权（直接和间接）；
2、具备授权法律法规要求的条件（行政处罚授权组织、行政许可授权机关）；
3、授权组织在法定权限范围内以自己的名义行使职权，独立承担法律责任（不得超越授权的范围、条件、事项和时限等）
授权组织的分类
（一）派出机构。

政府职能部门根据需要在辖区内设立的工作机构，经过法律法规规章的授权，可以成为行政主体，对外在授权范围内实施行政行为。

如治安派出所警告和50元以下罚款。

（二）机关内部机构。

包括依据授权规定直接成立的专门行政机关内部机构，如专利局设立的专利复审委员会，商标评审委员会等；行政机关内部机构，如公安消防监督机构、公安交通管理机构。

（三）其他组织。

包括行政性公司，如海洋石油总公司；经授权的事业单位，如证监会、银监会等；经授权的企业单位，如电力公司、邮政公司；授权的社团组织、群众组织和其他社会组织，工会、妇联等。

行政职权的授予――行政授权
1、行政授权的基本含义
《中华人民共和国野生动物保护法》第26条规定：“外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电
影、录像，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。

”
根据行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等法律、法规以及司法解释中有关授权的规定可知：行政授权是指单项法律、法规、规章直接决定，或通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式。

获得行政授权后，被授权者以自己的名义行使行政职权、实施行政管理，并对外独立承担相应的法律责任。

这里所说的行政机关以外的组织，除符合条件的各类社会组织以外，还包括行政机关内设机构、派出机构和其他组织。

通过法定授权使行政机关内设机构或派出机构也成为行政职权的独立行使者和责任承担者，同时将某些专业性、技术性强的行政事务授权给某些专业性的社会组织办理，使得行政运行具有灵活高效，节省费用，减少冲突的特征。

3、行政授权的基本特征
特征之一：行政授权必须有明确的法律依据并符合法定方式。

一类是由宪法和行政组织法以外的单项法律、法规、规章的明确规定直接授予，例如《植物检疫条例》（1983年国务院发布）第3条规定：“县级以上地方各级农业、林业行政部门所属的植物检疫机构，负责执行国家的植物检疫工作”；另一类是由特定行政机关依据单项法律、法规、规章的明确授权性规定而间接授予（类似于现实生活中常见的“戴帽下达指标”的做法），例如《外国人入境出境管理法》第25
条规定：“中国政府在国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请的机关，是公安部、公安部授权的地方公安机关和外交部、外交部授权的其他驻外机关。

”无论哪一类方式，授权对象的范围、所授行政职权的内容等等，均由单项法律、法规、规章作出明确规定，被授权者直接或间接依据单项法律、法规、规章的明确规定取得某方面或某项行政职权。

如无此种明确规定，则行政机关的所谓“授权”应当视为一种“委托”关系，提起行政诉讼后应将此种“授权者”（而不是此种“被授权者”）作为行政被告。

特征之二：被授权组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权。

如果仍然以授权者的名义行使行政职权，那就不属于行政授权，是行政委托或执行机关的自主行为。

特征之三：行政授权的法律效果之一是使被授权的组织取得所授予的行政职权的主体资格，也即创设了新的行政主体。

这当中应区别两种情况：其一，行政授权主要是指对行政机关以外的组织（还包括行政机关的内设机构和派出机构）的授权，使其成为行使某方面或某项行政职权的新的行政主体；其二，如果被授权组织在授权行为之前已具有行政主体资格，则是其职权范围扩大、职权内容增多，从职权范围和内容上看也就如同形成了一个新的行政主体，如质监部门的压力容器（劳动）质量监控，煤监部门的事故调查（劳动）。

特征之四：行政授权导致被授权组织的职权和职责发生变化。

被授权的组织在接受职权的同时，也接受了行政职责。

行政授权的结果，或者使得被授权的某一组织取得了行政主体资格，有了某方面或某项
行政职权以及相应的行政职责，或者使其增加了行政职权和行政职责的内容，可以说在两种情况下被授权组织都相应地取得了以自己的名义独立行使某方面或某项行政职权并承担相应法律责任的能力。

行政授权应当遵循的原则
1、授权确定原则。

指行政授权必须明确授权的目的、范围，以约束被授权者的行为不背离授权的目的，不超出授权的范围。

2、被授之权不得转授原则。

指被授权的主体不得将被授予的权力再转授其他主体。

行政职权的代行――行政委托
1、行政委托的基本含义
一般来说，基于行政职权的强制性、单方性和不开处分性的特征，无论行政机关还是其他行政主体，都应亲自行使行政职权。

但是，当某些行政主体因受条件限制或由于存在特殊原因，无法亲自行使某项行政职权，也即存在“行为能力不足”的问题时，则可以通过实施行政委托，由其他组织或人员代其具体行使行政职权，以达成行政管理目标。

行政委托，是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要，自行决定将其行政职权或行政事务委托给另一行政主体或其他组织，以及特殊情况下委托给个人，受委托者以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果。

2、行政委托的基本特征。

特征之一：行政委托的职权来源是行政主体的委托行为。

行政委托是由委托主体依法根据行政管理的实际需要自行决定的，因而行政委托的发生源于行政主体的委托决定。

由委托决定所产生的是一个新的行为主体（代行行政职权），而不是一个新的行政主体。

特征之二：委托者与委托对象之间是一种外部（横向）关系性质的专项代理关系。

行政委托的对象应是符合法定条件的有关行政组织、社会组织，以及殊情况下接受行政委托的个人。

如果是根据行政组织法和公务员法关于行政职能、职务的规定，行政机关责成其下属部门和公务员具体行使行政职权、实施行政管理，则属于一种行政机关内部的职务关系，不属于这里讨论的行政委托。

特征之三：行政委托不发生行为效果的转移及行政主体资格的变化。

在行政委托关系中，受委托者行使受委托的某方面或某项行政职权，但并不因为该行政委托行为而取得行使某方面或某项行政职权的行政主体资格，而只是在委托的范围内以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理，其行为效果也归属于委托者。

3、行政委托的限制
行政委托不是完全随意的，至少具有如下两个方面的限制条件，否则极易造成行政侵权损害的后果：
限制之一：关于行政委托事项的限制。

尽管行政委托的事项不及行政授权那样严格，但行政委托事项并非不受任何限制。

原则上应当是在人员不足、时间紧迫、专业人员水平和技术装备暂时不适应行政管理的客观需要等情况下，委托者才将某方面或某项行政管理事项委
托给他人，例如将物价、治安、卫生等方面的监督、检查、调查等行政管理事项，委托某些社会组织和义务监督员进行。

限制之二：关于行政委托对象的限制。

尽管受委托组织的范围比较广泛，如社会团体、基层群众性自治组织、事业单位、企业及工、青、妇等组织，都可能在与其专业领域或事务相关的范围内成为行政委托的受托者，有些领域甚至公民个人也可以成为行政委托的受委托者；但由于行政委托事项具有公共性、专业性、法律性、强制性等特点，行政委托的对象并非毫无限制。

例如，就国家权力强制性特点比较突出的行政处罚等行政职权的委托对象而言，原则上不直接委托个人实施行政处罚；而且社会组织要成为行政处罚的受委托者，也应受到严格约束。

例如《行政处罚法》第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。

行政授权与行政委托的异同
（一）共同点：
1、都是非政府组织，是国家机关以外的社会组织；
2、都有管理公共事务的职能。

例1：国家图书馆对读者有公共管理的职能。

例2：学校对于家属区的管理和大的学校里的红绿灯等的管理，应该给学校一定的行政管理权。

（二）区别点：
1．法定依据
行政授权必须有明确的法律、法规或者规章的依据，如果没有法定依据的，视为行政委托；行政委托不强调有明确的法定依据，只要不违背法律精神和目的即可。

2．法定方式
行政授权的方式有两大类：一是直接授权；二是间接授权，即法律、法规规定某行政机关可以根据需要或者法律、法规规定的条件，将某个特定的行政职权授予某个组织。

行政委托的方式较为灵活，由行政主体在行政管理活动中以具体的委托决定来进行。

3．法律后果
行政授权的法律后果，或者是使得具有行政主体资格的组织的职权内容增加，或者使得本不具有行政主体资格的组织具有行政主体资格。

法律、法规、规章授权的组织在授权范围内能以自己名义行使行政职权，并独立承担由此而产生的法律后果。

在行政委托，不发生行政职权和职责的转移，受委托的组织并不因此而取得行政职权，也不因此而取得行政主体资格。

受委托组织根据行政委托行使职权必须以委托的行政主体的名义，而不是以受委托组织自己的名义进行，其行为对外的法律责任也不是由其承担，而是由委托的行政主体承担。

特点
1.受委托方是非国家行政机关的组织，本身不具有行政权
2.受委托方是以委托行政机关的名义行使职能，由委托行政机关承担责任，区别于法律法规的授权
3.能够委托行使的行政权是有限的，例如：公安机关行使的限制公民的人身自由的权力不得转让。

行政委托的构成要件
1、委托必须有法定依据。

行政机关必须在法律、法规及规章规定可以委托时，才能委托。

没有法定依据的委托，叫做‘自行委托’，是擅自处分职权，放弃或者是懈怠行使职权，是不合法的，无效的委托。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。

……”的规定，有学者认为这“事实上是承认了没有法律、法规或规章依据的行政委托关系亦能成立。

”
2、委托行政机关必须拥有法定权限。

委托机关在进行行政委托时，其委托给受委托人的行政权力必须是其自身合法拥有的职权。

如果行政机关把一项本身不拥有的公权力委托给受委托人行使，这显然是滥用职权，超越权限的委托当然无效。

3、行政委托必须符合法定程序。

由于行政委托的事务是具体行政行为，行政程序应当符合‘正当法律程序’的基本要求。

4、行政委托对象应当是符合法定条件的有关企事业单位、社会组织或者个人。

行政委托对象合法是指受委托人如果是企事业单位或社会组织，则其必须是依法成立，具有法人资格，以及具有实施行政事务的现实条件等；受委托人如果是个人，则应当具有完全的权利能力和行为能力，并且具备实施行政事务的专业知识和技能。

行政机关通过其内设机构和所属公务员实施行政管理，虽然也是一种实质性委托，但由于其与行政机关存在正常的内部关系，因而不包含在这里的行政委托之中。

但不同性质的行政机关之间以及由于权限约束同一行政体系内部上下级行政机关之间，由于处理行政事务的需要，也存在大量的行政委托。

具体来说，行政委托的法律要件可以分为以下两个方面：
（一）形式要件。

所谓形式要件，是指行政委托成立所要具备的形式上和程序上的要件。

行政委托应该在形式上具有书面委托书。

该委托书事实上是一个授与受委托人得实施某种特定行政权的书面合同。

书面委托书内容，要明确委托的对象、范围、权限、期限、责任及相应的要求。

在程序上，应该将该委托书公示公告，公之于众，获得公信力。

其公布的范围，应以受委托人行使公权力的范围确定。

当行政委托的对象、范围、权限、期限等行政委托的实质性内容发生变更，或者因委托期限届满、委托事项完成以及受委托人不履行职责、超越授权委托的范围行使职权、利用受委托权力违法乱纪等原因而导致行政委托解除时，也应该将行政委托变更及消灭的情况及时向社会予以公布。

没有按照法律规定公布的文件，而且当事人不知道文件的
内容时，行政机关不能对当事人强制适用该文件规定的内容。

当事人不因为未遵守文件的规定而丧失任何权利，或受到任何制裁。

已经公布的文件，即使当事人实际上不知道文件的内容，不影响行政机关对文件的适用。

另外，行政委托设立、变更或者消灭时，委托行政机关应向其上级行政机关报告并备案，以便其上级行政机关对该行政委托行为予以审查，一旦发现违反法定要件的委托行为，上级行政机关可以予以撤销。

同时，委托行政机关在行政委托设立、变更或者消灭发生后规定期限内，应将行政委托书副本交同级法院备案。

（二）实质要件。

所谓实质要件，是指行政委托的事务本身的性质所要求的本质性规定。

行政委托的事务从性质上看，是具体行政行为，是“行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、只对特定对象产生约束力的行为”。

受委托人行使的行政委托事务必然与特定行政相对人发生行政法律关系，并对特定行政相对人的权利和利益产生直接的影响。

而受托人在行使受托权力时，缺乏有效的组织制度和民主制度的法律约束，行政机关对其监督控制相对来说又较弱。

为了切实保障行政相对人的合法权益，一些比较重要的行政事务以及依据法律法规应该专属于特定行政机关的公权力，不得委托其他组织或者个人行使。

特别是有关限制公民人身自由和威胁财产安全的强制性措施，必须严格限制行政委托的适用。

例如《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“限制人身自由的人身处罚权只能由公安机关行使。

”这就将限制人身自由的行政处罚权排除了委托给非公安机关
的适用。

并且，在该法中还规定行政机关可以委托行政处罚权的对象仅为“依法成立的管理公共事务的事业组织”。

行政委托的概念和特征
行政职权的委托或行政委托，是指有权行使行政职权的行政主体委托其他组织、人员行使受委托的行政职权，受委托人（包括组织及个人）以委托人的名义行使该行政职权，其法律后果由委托人承担的制度。

行政委托具有以下法律特征：
1、在行政委托法律关系中，委托方必然为行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。

2、在行政委托法律关系中，被委托方可以是行政主体，也可以是非行政主体，可以是组织，也可以是个人。

3、在行政委托法律关系中，被委托方只能以委托方的名义实施行政行为，而且行为效果归属于被委托方。

4、行政委托发生在平等的横向关系中，委托关系的双方当事人之间没有命令与服从的关系。

如果把行政委托作为一种行为来考察，那么它是一种合同行为，而不是单方的行政行为。

5、行政委托的法律效果是设定行为主体，而不设定行政主体，所以在行政诉讼中，只能以委托方的主体为被告，而不以被委托方的当事人为被告。

行政授权与行政委托在煤矿安全监察中的现实体现
行政委托的法律风险
鉴定结论审查可采性确认：①鉴定机构资质条件－有无资质、是否有效、是否超越范围；②鉴定人资格－有无资格、是否年审、专业是否匹配、职称条件；③鉴定人独立性－－与争议、争议当事人有无利害关系；④鉴定委托――单方、双方委托；内部、外部委托；⑤检材同一性――取样可信性、代表性、纯净性、取送检同一性、各方现场封样备份检材；⑥鉴定设备、仪器是否可靠，鉴定依据理论、方法是否公认，鉴定程序步骤是否适当；⑦鉴定报告形式――鉴定书、检验报告书、书证审查意见书、咨询意见书；鉴定人人数；对应书证形式的印章；鉴定人职称、签名；⑧⑨⑩。