城市规划原理课程9.控制性详细规划

控制性 详细规划
德国联邦政府立法规定，各州政府必须制定两 种本地的规划，即土地利用规划（Land use plan）和分区规划（Zoning plan）。土地利用 规划是整个市（镇）范围内的土地利用规划， 只是“预备型”的规划（Preparatory plan）， 它提出整个城市开发的指导方针和政策。分区 规划是按照住宅区、综合建筑区、制造工业区 或其他工业区、特殊区四个分区的具体内容分 别制定的规划。某些市（镇）的分区规划还包 括森林区的规划和农业区规划。联邦土地利用 法令（《Federal Land Utilization Order》, 1977）具体规定了各土地分区的标准。
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第九章 控制性 详细规划
• 1989年，江苏省城乡规划设计研究院结合“苏州市古城街 坊控规研究”课题，对控规中诸如规划地块的划分、综合 指标的确立、新技术运用以及控规与分区规划的关系等几 个重要问题作了较为详细的研究，并据此编写了《控制性 详细规划编制办法》（建议稿）。 • 1991年，东南大学与南京市规划局完成“控规理论方法研 究”课题，对控规作了较为系统的总结。 • 1991年，建设部在《城市规划编制办法》中列入了控规的 内容，并明确了其编制要求。 • 1995年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》， 规范了控规的具体编制内容和要求。至此，我国控规逐步 走上了规范化道路。
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第九章 控制性 详细规划
单户独立住宅
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第九章 控制性 详细规划
14层公寓住宅
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美国的区划法（Zoning act）
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区划法须经过地方立法机构的审查批准，并作为地方法 规对土地的使用起管理作用，是地方政府影响土地开发 最主要的手段。区划法规明确规定了地方政府辖区内所 有地块的土地使用类型和建筑类型，因此可以用来保证 所有的开发和已经确定的规划目标相符合，对于与区划 法规相符的开发案例的审批，无须举行公众听证会（除 非区划条例中有特别的规定）。美国规划管理是通则式 的，规划人员在审理开发申请个案时不享有自由裁量劝， 只要开发活动符合这些规定，就肯定能获得规划许可， 反之，则不能获得规划许可。
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• 1987年，广州开展了覆盖达70km2的街区规划，并制定了 《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》，通过立法 程序将城市规划和城市规划管理更好地衔接起来。 • 1988年，温州市规划局开始着手编制温州市旧城控规，制 定了《旧城区改造规划管理实行办法》和《旧城土地使用 和建设管理技术规定》。 • 1987—1989年，中国城市规划设计研究院在苏州古城桐 芳巷居住街坊改造规划中注意了控规研究，对街坊用地进 行了三个层次的区划，即街坊现状综合评价性区划、街坊 改造开发经营意向性区划和街坊改造开发控制管理性区划。 它将物质空间规划与改造实施的经营管理结合起来，对旧 街坊改造作了投入产出的经济分析，为旧街坊的改造开发 提供了规划依据。
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美国的区划法（Zoning act）
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从根本上说区划并非规划设计，它有着致命的弱点：“区划就像 一套详细的建筑说明缺少施工图一样”。“最重要的是我们应该懂得， 任何规章都也不能代替好的设计”。
显然缺乏城市观念的区划法从两个方面决定和影响着城市形态： 其一是总体格局及整体形象，这方面影响是决定性的；其二是区划法 的各种细则直接或间接地影响城市设计的品质。
9.3.1 控制性详细规划的基本特征
9.3.2 控制指标体系内容
9.3.3 控规指标确定 9.3.4 规划控制的方式
9.4 控制性详细规划的成果
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9.1.1 控制性详细规划产生的背景
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控规在我国的城市规划体系中并不是一开始就有的，而是 伴随着我国的经济运行机制由计划经济体制向市场经济体制的 转变而产生的： • 城市土地使用制度改革。在计划经济时代，城市国有土地 是行政划拨、无偿使用的，土地划拨无计划、零星分散。 • 城市建设方式、投资渠道变革。我国的城市建设在计划经 济时代是以政府为投资主体的，建设成果也是单位自用， 没有以商品的形式流入流通领域。改革开放和市场经济的 运作使得房地产业迅速发展，城市建设的投资主体多元化， 由此带来了利益主体多元化和城市建设思路多元化。
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英国的地方规划（Local Plans）
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英国的开发控制是通过一系列的规划许可证（Planning permissions） 来实现的。规划只是表明某一地区和某个地方的发展方向和原则等，包 括了多种发展的可能性，所以要视具体的申请而定，是判例式的管理， 比区划复杂。 英国1968年《城乡规划法》确立了双层次发展规划体系，即首先由郡 一级政府负责编制全郡范围的战略性结构规划（Structure plan），然 后由地方政府在结构规划的指导下编制地方规划（Local plan），作为 规划管理的依据。 地方规划是能详细指导某一地区土地利用的规划。前期的地方规划是以 土地划分、建筑布局为主要内容的，而后期的地方规划更侧重于政策的 制定。
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美国的区划法（Zoning act）始于1916年的《纽 约市区划法决议》。
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美国的区划法（Zoning act）
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区划法的原理是将其所辖地区在地图上划分成 不同的地块，对每个地块制定管理的规则。确 定具体的使用性质或允许某种程度的土地使用 的混合等。它们也确定了新开发的物质形态方 面的标准或控制指标。这些控制还扩展到建筑 的最大高度、建筑物四周的最小距离、地块的 尺寸和覆盖面积或建筑的体量、最少的汽车停 车位等。
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德国的分区规划（Zoning plan）
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分区规划的法律文件包括1：1000或1：500的规划图纸和 规划政策说明书两部分。图纸必须明确标出各类土地的用 地界线范围、各分块土地允许的容积率和相关的密度、建 成区的用地范围以及城市空地的用地范围，根据分区规划 的内容深度和所规划地区的具体条件，分区规划还必须详 细说明开发控制的规划规则，例如各类房屋屋顶形式的规 定、植树的规定、停车场布置的规定。 德国城市规划与其他国家的规划不同，通常是先制定分区 规划，然后根据分区规划制定土地利用规划。在土地利用 规划没有完成前，分区规划就是土地开发控制的法律文件， 作为日常开发控制工作的依据。因此分区规划与当地居民 工作和生活密切相关。所以分区规划在其正式实施前必须 有“公众参与”和“公众调查”等民主评议形式。 12
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• 1998年，《深圳市城市规划条例》颁布实施， 初步建立 了具有深圳特色的规划体制，把控规的部分内容转化为法 定图则，并使之成为城市规划编制管理的核心环节。法定 图则在我国控规阶段的立法方面进行了有益的探索，实现 了控制性规划由技术形式向法制化形式的转变。 • 2005年3月，《广东省城市控制性详细规划管理条例》正 式实施。该条例对广东省城市控规的编制、审批、实施和 修改以及相关的法律责任做出了明确规定。根据条例，非 特殊情况，城市规划区内没有编制控规的地块，主管部门 不得办理建设用地的规划许可手续，不得办理土地使用权 出让、划拨手续。
9.1.2 控制性详细规划的发展
控制性 详细规划
• 1980年，美国女建筑师协会来华进行学术交流，带来了一 个新的概念，即土地分区规划管理。从此规划学术界开始 了对国外尤其是欧美区划技术的研究，借鉴并应用于我国 城市规划实践。 • 1982年，上海虹桥开发区规划适应外资建设的国际惯例要 求，编制土地出让规划，首先采用土地使用性质、面积、 建筑面积密度、建筑高度、建筑后退、出入口方位、停车 位等8项指标对用地建设进行规划控制，在规划设计和实 施管理中取得了较好的结果。这可以说是我国第一个控规。 • 1987年，清华大学在桂林中心区详细规划中引入区划思想， 初步形成了一套系统的控规基本方法，其特点是对用地建 设进行数据控制，并与局部地段的城市设计相结合。
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第九章 控制性 详细规划
考查控规发展历程，可以看出其发展大致经历了三个 过程：
• 从形体设计走向形体示意，通过排房子的形式得出管 理依据，由此来约束土地不合理的高密度开发及见缝 插针的盲目发展。如广州市街区规划和兰州市城关区 规划。 • 从形体示意到指标抽象，对规划地区进行地块划分并 逐一赋值，通过控制指标来控制和引导城市的开发建 设。 • 从指标抽象逐步走向完整系统的控规。其特点是文本、 图则及法规三者相匹配，且相互关联，共同控制和引 导城市的开发建设。 现在，控规正朝着法制化方向发展。
因此，后期的区划法更多地注重规划控制手段的灵活性，将城市 设计思想纳入其中，产生了一些新的区划形式：如奖励式区划 （Incentive zoning）、开发权转让（Transfer of development rights）、特定区制度（Special district）、规划单元整体开发 （PUD）、组团式区划（Cluster zoning）、包容式区划 （Inclusionary zoning）、达标式区划（Performance zoning）、开发 协议（Development agreements）等等。（p574）
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9.1.3 国外与控规相关的理论与实践
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国外与我国的控规比较接近的概念主要有： • 德国的分区规划（Zoning plan）； • 美国的区划法（Zoning act）； • 英国的地方规划（Local plans）。
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德国的分区规划（Zoning plan）
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• 城市经济、产业、社 会结构调整。市场经 济的确立和第三产业 的迅速发展使得城市 经济、产业乃至社会 结构发生重大的结构 调整，导致各方面对 城市空间的要求发生 变化，这就要求规划 调整城市用地结构和 布局，并将规划控制 落实到每一具体地块。
பைடு நூலகம்
控规产生背景示意
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第九章
城 市 规 划 控 原 理 制 性 详 细 规 划
祁丽艳 二00九年四月
目
9．控制性详细规划
9.1 控制性详细规划产生及发展
9.1.1 控制性详细规划产生背景 9.1.2 控制性详细规划的发展 9.1.3 国外与控制性详细规划相关的理论与实践
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9.2 控制性详细规划的作用 9.3 控制性详细规划的内容
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第九章
我国的控规与美国的区划法有很大的不同：
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美国的区划法是一种城市法令，成果具有很强的法律效力，审批和 修订必须通过听证会环节。我国的控规是规划设计中的一个层次， 还远没有实现法制化，只有深圳法定图则具有较强的法律效力，控 规的审批和修订只是通过规划主管部门和政府。 美国区划法以土地私有制为前提划分产权地块，平衡开发商利益与 公众利益，一般没有总图指导。我国的控规是以土地公有制和土地 使用权有偿出让为前提的，划分地块后进行土地出让，有总体规划 和分区规划的宏观指导。 美国的区划法主要内容是控制土地使用性质和开发强度。而我国的 控规除了包含这些内容外，还包含了工程设施规划、交通系统规划 以及竖向规划。 美国区划法以文本为主，有相对统一和标准化的控制指标。而我国 的控规是文本、图则和配套法规相配合，控制指标差异较大，深度 要求差异大。 美国区划法在早期较少注意城市设计的内容，中后期则注重将城市 设计纳入区划成果，有配套的政策引导制度贯穿城市设计思想。我 国的控规本身就包含了城市设计的内容。
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美国的区划法（Zoning act）
• 美国的规划体系分为两个层面：
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综合规划（Comprehensive plan）：制定城市的中 长期战略目标以及土地利用、交通管理、环境保护、 基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市的各 分区和系统的实施性规划提供指导性框架，不足以成 为开发控制的直接依据。 区划条例（Zoning regulation）：是美国城市开发控 制的重要依据，只有将城市规划的内容全面而具体地 转译成区划法规的内容，城市规划才能得到较好的实 施。