中国特色新型城镇化的总体目标

中国特色新型城镇化的总体目标

刘勇

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任、研究员中国特色新型城镇化的总体目标。新一届领导集体的治国方略提出了五大任务，第一个是城镇化，第二个是科技创新，第三是深化体制改革。城镇化是新一届领导集体治国方略的重要任务之一。和深化改革一样，推进城镇化以及确定城镇化的重点目标或发展目标，也是问题导向的。那么，中国的城镇化现在遇到了哪些问题？未来的发展趋势如何？由此而决定的未来城镇化的总体目标是什么？这三个问题是这一讲我们所要解决的问题。

一、我国城镇化面临的问题

首先我们来看我国城市化面临着哪些问题。改革开放以来，我国城市化快速发展，并且取得重大成就，和经济发展一样。但同时也存在一些突出的矛盾和问题，《规划》文件里面说到了，一些突出的矛盾和问题。但我个人认为，这些矛盾和问题总体来看可以归纳为这么一句话。我国的城镇化到目前为止，城镇化的质量还不高，水平也还比较低，这是我国城镇化现在面临的主要问题。具体来说表现在这以下六个方面或可以将它总结为“六个不”。

第一个“不”是城市化的质量不高，存在着大量的农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。城市化的主体是人的城市化，市民化如果不高的话，农民工进城只是打工，没有享受到市民相应的待遇的话，那整个城市化的进程就没有完成，很多同志将它称为“半城市化”或“伪城市化”，从具体指标来看，2013年中国城市化率已达到了53.73%，但如果按户籍人口来算的话，城市化只有36%，两者相差17个百分点。这是城市化本身质量不高，突出地表现在农民工市民化程度很低，进程滞后，这是一个“不”。

第二个“不”，城市中的资源利用不集约。就业水平相对较低，特别是在新城建设中出现了“鬼城”、“空城”等问题，有人把它称为土地城市化快于人口城市化。城市建设，新城建设起来了，但人口没有集中起来。建设用地粗放，效率不高，每平方公里、每单位面积内的城市建设的产出率很低，比发达国家低。对这个问题的看法应该这么来看，有两点还是值得注意的，中国的城市里边的资源利用效率不高，不集约，主要发生在一些新城、新区或开发区的建设中。中国的城市建设本身，以前的城市建设还是比较集约的，如有些国际专家，像美国的一些著名学者就认为美国城市的集约程度相对来说是比较低的了，土地利用较粗放，有的同志拿美国的城市利用的效率与中国相比，中国城市的人均占地面积远远小于美国

的，中国现有的城市建设还是比较集约的。有的人认为，中国城市里边的人均密度是美国的9倍，是比较集约的，但改革开放以来，大量的开发区建设，大量的新区建设，出现了人口密度不高，“鬼城”、“空城”现象，这是需要注意的。从这个角度来说，中国的城市化集约程度还有待提高。这是第二“不”。

第三个“不”，中国的城镇体系不合理，这包括空间布局分布不合理、规模结构也不太合理。从空间布局来说，我们将它总结为这么一句话，中国的城市分布是东密、中散、西稀，城市的辐射能力较弱，一个国家的每一块土地都应受到城市化的辐射，这样它的开发程度就比较高，但中国还有大块的国土是没有受到城市文明的影响的，城市的辐射还有空白区。整个布局我们将它总结为东密、中散、西稀、辐射能力弱、有空白的这么一个状况。从城镇的规模结构而言，我们将它总结为这么一句话，“大的太大”，中国也有上千万人口的城市，目前已有6座了，出现很多问题在这些大城市中。“小的又太小”，中国的建制镇接近两万多个，还有两万多个的集镇，建制村和自然村更是多达300多万个，规模都非常小，都达不到城市集约化的要求，很分散，太小就显得很多村庄出现破败现象，因为它集中的资源有限。另外还有重要一点是缺乏中间环节，中间规模的城市比较少，大城市和最基层的这些自然村、集镇、建制镇，两者缺乏有机、有效的桥梁和环节，这是中国城市规模存在的问题。

但这里边如果从数量来说，中国的城市数目太少了，到现在只有665座，然而我们的建制镇和集镇数目加起来有四万多个，对960万平方公里来说还算比较适中的，现在是村庄太多、太小、太散，建制村有60多万个，自然村加起来是有300多万个，太分散了，不利于农村集约化的发展，这是第三个“不”。

第四个“不”，城市管理水平还不高。城市管理水平不高，突出地表现在“城市病”，不仅仅是“城市病”，还有其他的生活不方便等很多现象，都反映出城市规划管理水平不高，包括城市规划水平不高。其中，“城市病”和城市的管理有一定的联系，但这个“城市病”，特别是大城市病更多与规划、建设有关，和城市管理本身有关系，但还不是太主要的，因为整个城市，特别是大城市，如北京，它出现的大城市病，主要是和规划、建设本身的问题更多一些，当然管理水平不高也有一定的联系。

第五个“不”，我们对城市本身的自然、历史、文化、遗产保护不力，我们对城市本身的文脉，自然的地理形态，自然的山文、水文，文化的文脉传承注意不够，特别是在旧城改造中往往忽视了历史遗存现在的一些城市建设的文脉的东西，当然在新城建设中，对自然的要素，如天然的河道、自然的水文，考虑得都不是太周到，机械化的、低水平的城市规划，传统型城市规划的痕迹很多，住房要么都是塔楼，要么都是板儿楼，没有点特色，显得是一

种历史的断层，这对城市化建设是非常不利的。

最后一个“不”是体制机制不太健全，表现在对城市化的健康发展产生了非常不利的影响，如城市化的水平不高、质量不高、水平还很低，这都和体制机制有关，当然其中核心问题是我们市场化程度不高。这个体制机制是两种体制机制，一种是市场机制体制，一种是计划体制，分析来看，我们推进城市化的体制机制关键是市场的作用很弱，甚至市场的作用比经济领域的还要弱，很多都说城市建设、城市规划是计划体制留下来的最后一个堡垒，站在这个角度就可以反映出来。这是城市化发展中面临的主要问题，核心是城市化质量太差了，发展水平也还不高，我们才53.75%，比发达国家还差远了，另外具体表现在六个“不”的方面。

二、中国城镇化未来发展趋势判断

第二个，对中国未来城市发展面临的形势和阶段做一个判断。这是我们制定整体规划必要的前提和条件。那么，从我国城市化发展的阶段而言，我们一个总的判断是，中国的城市化仍然处在城市化30%到70%的快速发展区间，这是没有问题的，但对此也要做一点具体的理解，30%到70%这是城市化快速发展，但这其中具体而言还细分为两个阶段，第一个阶段，30%到50%这样一个阶段，城市化处于快速，但也是加速增长的一个阶段，因为50%是一个点，这时候城市发展的推动力和拉力是最强的，因此这时候的50%应该是城市化发展最快的时期，30%到50%的这个时期是城市化一方面快速，再一个方面还加速增长，然后到50%这个点。到了50%以后，城市化发展是有一个转化的，虽然它还是在高速发展时期，但已开始慢慢地往下降了，所以称为50%到70%这个阶段称为城市化发展快速但减速的增长阶段。中国的城市化率，2013年达到53.75%，50%的点已经过了，所以我们现在中国的城市化处于快速减速的成长阶段，但这种解释刚刚出来，但还保持非常高的速度。这是中国城市化发展的阶段的判断，我们还是仍然处在快速发展阶段，但速度是会有所下降的。

因此，中国城市化面临的形势是什么？这当然可以从国际形势来看和国内形势来看，也可以从中国城市化发展本身所具备的条件，这三个方面来进行分析。

从外部条件来看，外部挑战日益严峻，这个主要是说明外需不足而引起的，国际市场竞争越来越激烈，中国出口的量越来越大，类似的其他的新兴国家出口导向这样一种发展战略也在逐步地展开，它们的竞争力也在加强。西方发达国家的经济不太景气，未来经济增长速度也难有大的提高，因为它们处于一种成熟的经济发展阶段，因此国际市场的交易、贸易在某种程度上处于饱和状态，再增长的潜力有限，中国出口的规模已经够大了。因此，未来世