广州旧改新政

公元2017年6月是一个不平凡的月份。在万众期盼中，广州市人民政府颁布了《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，以下称《实施意见》），广州“旧改”新政如期而至。《实施意见》全文8403字，共分五个部分，全面、系统规定了城市更新工作的最新政策成果。

一、突出成片连片改造，强调土地整备

从２００９年，到２０１２年，再到２０１５年，广州市的城市更新（三旧改造）从“单个项目推进”不断向“成片连片开发”完善，这是更加科学利用土地、提升土地节约集约利用水平的必然要求。２００９年和２０１２年的政策规定了“三旧”改造项目可以整合周边的“三地”（插花地、边角地、夹心地），并未明确提出成片连片改造的概念。２０１５年政策虽然提出“推动成片连片更新”，但并未提出有效措施。《实施意见》则不但明确规定了“市城市更新部门或区政府应积极推进成片连片更新改造”，还规定了一系列具体、切实的措施：一是编制片区策划方案。《实施意见》要求“按照‘多规合一’的要求，注重产业导入，编制片区策划方案。””同步规划与开发规模、服务人口规模相匹配的、为区域服务的市政基础设施和公共服务设施，并在编制控制性详细规划、土地利用总体规划及土地供应时保障设施用地，由改造主体优先实施。“二是实施城市更新土地整备。根据《实施意见》第八条，城市更新部门负责统筹组织成片连片用地的整备开发，可以是自行整备（或委托整备），通过协商收购、征收等方式收回国有土地使用权或征收集体土地等多种措施推进土地整备；也可以组织整备，即协调多个权属人整合归宗。“成片连片用地的整备开发应编制整备开发方案，对地块进行整体规划，并依据城市更新政策确定改造范围内各地块的改造方式，实现成片连片改造。”

三是规定了土地整合归宗的具体措施。《实施意见》第十七条规定了三种措施：由改造主体以协商收购、合作入股等方式实施整备；由政府作为协商的组织者和监督者，组织改造主体与其他土地权属人进行三方协商达成一致意见后，由改造主体实施整备；由政府收回土地使用权实施整备。

四是规定了成片连片收储优先的原则。《实施意见》第九条规定国有土地上旧厂房优先申请自行改造应当符合两个条件：独立分散、未纳入成片连片收储范围；控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）。

二、灵活多样地推进国有土地旧厂改造

《实施意见》差不多过半的条文都与旧厂改造有关，可以说大力推进旧厂更新改造是新政的一大亮点。这一方面是产业转型升级的需要，另一方面也与旧厂改造相对容易推进及政府获取土地收益有关。总的来看，旧厂改造有政府收储和自行改造两条路径，其中，亮点是自行改造的方法方式更加灵活多样：一是“工改工”有多重优惠。根据《实施意见》第六条、第十条，即利用现有工业用地兴办国家支持的新产业、新业态，5年过渡期满后，经市政府批准，

允许按新用途办理用地手续（协议出让），并规定了较为优惠的出让金计收方式。改造后的房屋不分割转让的，增加容积率可不增收工业用地土地出让金。

二是科研、教育、医疗、体育机构经市政府批准，利用自有土地进行城市更新改造的，改造开发后土地用途仍符合《划拨用地目录》的，可继续按划拨方式使用。需办理有偿使用手续的，经批准后可以协议出让方式供地，并给予出让金计收优惠。

三是能够单独取得规划条件的旧厂房可以申请单个项目自行改造，但应当按照控制性详细规划要求，将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府。

四是“属于同一企业集团、涉及多宗国有土地上旧厂房改造的（总用地面积不低于12万平方米〕，可整体策划改造，应将不少于42.5%的权属用地面积交由政府收回，按第（十五）条规定实施补偿；剩余非商品住宅规划用地可以协议出让、自行改造。”

三、收储分成大让利，激发权属人积极性

《实施意见》最引人关注的莫过于“收储分成”比例的调整。比起２０１５年“１＋３”政策文件，新政对于国有土地上旧厂交给政府收储的补偿标准作了重大调整：

一是调高了原用地单位分成的基数。“改为商业服务业设施用地的，按规划毛容积率2.5以内计算补偿款。”也就是从原来的２．０调高至２．５。改为居住用地的，不变（仍为２．０）。

二是调高了原用地单位分成的比例。按照收储协议约定的时限完成产权注销并实物交地的，可给予５％－１０％的奖励，加上２０１５年“１＋３”政策规定的４０％分成比例，实际上的分成比例达到了５０％。

虽然从２．０－２．５、４０％－５０％看起来调整不大，但考虑到近几年高企的地价，对于原用地单位来说，增加的是一笔巨额补偿。所以，可以认为是一项重大调整。

四、强化政府土地分成，落实公共利益

政府全方位参与旧厂自行改造项目的土地分成，也是新政的特色之一，这一方面是加强公建配套建设管理的需要，另一方面也是政府参与土地收益分成增加财政收入的需要。

一是单个项目推进改造的，“将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府。”“用地面积不足15%的，将不足部分用地按市政府批准的控制性详细规划容积率（整宗用地平均毛容积率）计算建筑面积，按办理土地有偿使用手续时整宗用地国有土地上房屋市场评估均价折算货币，上缴财政。”

二是同属一个企业集团的多宗旧厂用地整体策划改造，应当不少于４２．５％的权属用地面积交由政府收回；剩余５７．５％可自行改造的用地面积，应“将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府”；此外，超出规划权益建筑面积（即整宗土地规划容积率１．０或０．８以内的部分）的规划许可建筑面积的不少于５０％按照同地段房屋的市场评估价，折算成货币上缴财政。

举个例子：假如同属一个企业集团的几宗土地合计２０万平米，扣除４２．５％政府收回的部分后，后可用于自行改造的面积为１１５０００平方米，再扣除无偿移交政府的１５％后剩余９７７５０平方米；假设容积率为２．０，则权益建筑面积为２０万平方米，分成５７５００平方米，合计可得２５７５００平方米。需要指出的是，政府收回的４２．５％可以按照《实施意见》第十五条获得补偿。

五、规范推进集体旧厂房、村级工业园单独改造

在２０１５年“１＋３”政策文件中，集体旧厂房、村级工业园一般要纳入整村改造的经济平衡中，不得单独改造。新政允许集体旧厂房、村级工业园符合一定条件的情况下单独改造。

一是经市城市更新工作领导小组批准，用地面积不低于150亩、村社同意由区政府统一招商、用于产业发展的成片连片集体旧厂房、村级工业园，可以单独改造。应当“将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府。……，若村社有留用地指标的，应以经营性用地面积30%为上限按1：1优先抵扣。”

二是经市城市更新工作领导小组批准，用地面积低于150亩、不纳入旧村全面改造和微改造的集体旧厂房、村级工业园区升级改造项目，可以单独申请改造。有合法用地手续的村集体建设用地，……超过计算权益建筑面积部分（毛容积率１．８以内的部分）的规划建筑面积应按照4:3:3的比例，由市政府、区政府、村集体进行分配。已完善集体建设用地手续的村集体历史用地部分，应将30%的经营性用地转为国有用地后无偿交给政府，……若村社有留用地指标的，可以留用地指标按1:1抵扣应交给政府的用地。

六、放宽了旧村改造程序和要求

一是自然村（经济合作社）可以作为改造主体。我市的集体所有土地大都登记在自然村（经济合作社）名下，自然村(或单个经济社）可以作为改造主体申请改造。土地登记为行政村的，在征得行政村（或经济联社〕同意后，自然村（或单个经济社）可以作为改造主体申请改造。

二是简化了引进合作开发企业的条件。按照２０１５年“１＋３”政策文件，只有获得项目实施方案的批复后，才能开展引进合作开发企业的工作。按照《实施意见》第二十五条，基础数据经区政府审核公布后，村集体经济组织就可以引入合作企业了。