第七章 古利克厄威克的行政思想

2）指导行政改革的新原则 古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又 能够执行民主政策的行政部门。他建议行政改革应该 遵循以下指导原则： ①相关的工作应该作为一个单元来完成； ②所有的机构应该合并成一些部门； ③每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能 力、业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；（业 务类同原则）
而经验已经证明这些原则有缺陷。选举许多官员和经 常进行选举，既没有产生好的政府也没有产生民主政 府；权力制衡系统所导致的不是“更大的驱动力而是 更多的制动器”；多头领导的机构使政府系统丧失了 负责且有力的领导；而且不熟练的人已经证明既不能 处理好重要的行政事务，也不能胜任重要的技术工作。 因此行政改革应该有新的指导原则。
二战期间，他担任美国财政部和军事部部长顾问、 联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长等职。二战 结束后他又重新开始了他在公共行政研究所的工作。 1962牛，他当选为公共行政研究所的董事会主席， 1982年当他90岁时，他被任命为公共行政研究所荣 誉所长。
古利克一生中因其杰出的公共服务记录而获得了许多 奖励，其中最为著名的包括全国城市联合会的杰出公 民奖、美国公共行政学会的25周年荣誉状和德怀特·瓦 尔多奖、美国国家公共行政研究所的杰出服务奖、区 域规划协会的国家规划奖以及政府研究协会的格伦伯 格奖。 其主要著述有《组织理论评论》、《行政原则》、 《公共行政的下一步》、《科学、价值观与公共行政》 等，此外还有与厄威克合著的著名的《行政科学论文 集》。
（2）应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改 革 古利克认为，政府现在所需要的是改革行政的基本结 构和基本过程。为此，必须对政府的职能进行界定， 对政府的工作职责进行划分，使其结构和关系正式化， 使其人员专业化，使其活动合理化。这就意味着要进 行一系列改革，例如，减少选票、强化行政部门、合 并机构以及在政府管理中采用“类似企业管理”的方 法等等。
第七章 古利克、厄威克的行政思想
一、古利克的一体化行政组织理论
（一）古利克生平与著述简介 卢瑟·古利克(Luther Gulick，1892—？) ，美国著名 的行政管理学家。1892年生于日本，1912年毕业于 俄亥俄州的奥伯林学院，1915年又进入哥伦比亚大学 攻读政治学与公共法博士学位，毕业后被任命为市政 研究局局长（后为美国国家公共行政研究所）。从 1931年到起他还担任美国哥伦比亚大学市政学和公共 行政学(伊顿)教授，1935到1937年间担任美国总统行 政管理委员会委员。
厄威克在管理学方面的主要贡献是把古典管理理论系 统化 。他在对诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这样 一些著名管理学家的著作进行研究发现时，这些重要 的管理学家虽然没有或者很少从对方的思想中吸取营 养，但是他们却常常采用类似的研究途径，并且提出 了一些尽管词句不同但在内容上却相似的原理。这些 管理学家虽然具有不同的文化背景、属于不同的国家、 从事不同的职业，但是他们却提出了一些类似的概念。 因此，厄威克认为，实际上已经存在着一种很有用而 且很可靠的管理知识，需要做的是把这些知识相互联 系起来。
（3）行政改革应遵循新的原则并提出一套指导行政改 革的新原则 1）行政改革应该有一套新的指导“原则” 美国政府最初所依据的原则源于对行政权力的反感和 对代议制的渴望。这些原则包括：许多政府官员应该 通过选举产生；选举应该经常举行；应该建立一个权 力制衡系统来控制行政权力；多个领导优于单个领导 以及任何人都能够在政府任职。
（1）计划： 计划即为了实现企业所设定的目标而制定出所要做 的事情的纲要，以及如何做的方法。后来有人将计 划具体分为：1)为组织活动而设定目标；2)确定组织 方针，保证组织目标的实现；3)为使方针具体化而制 定严密而科学的活动程序；4)为某种特定的项目而制 定具体规划；5)对资金、劳动时间、产品单位和机械 时间等进行预算；6)制定组织长远规划即战略性决策； 等等。
总之，在古利克看来，行政部门应该融合成一 个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并 配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行 政首长，即形成一个一体化的行政组织。
2、形成一体化行政组织的途径 （1）分工与整合（ bottom-up原则） 1）分工 分工之所以是必要的，是因为人的性格、能力和技 能有差异，因为一个人不可能同一个时间呆在两个 地方，因为一个人不可能同时做两件事情，并且还 因为人的知识是有限的。
2）利用思想进行协调（保持思想或目的的单一性） 仅仅依靠层级制度还不足以产生一个一体化的组织。 要建立一体化组织，组织还必须利用思想进行协调， 进而培养组织成员带着单一的目标而共同奋斗的欲 望和意愿。这就意味着行政官员与其说要运用强制 和纪律的手段来完成任务，倒不如说应该利用说服 的手段来完成任务。 “解决问题的途径应该是通过个人协商谈判，坦城 布公地摊牌，而不应该是通过轻率鲁莽的行动。”
二、厄威克的系统化行政管理原则
（一）生平和著述简介 林德尔．厄威克，英国著名的行政管理学家。他出生 于1891年，曾在英国牛津大学专攻历史。他在第一次 世界大战和第二次世界大战期间曾在英国皇家军队中 服役，并获得中校军衔。厄威克在1920一1928年间 担任朗特里公司的组织秘书，1928—1933年间他担 任设在日内瓦的国际管理协会的首任会长，并且是伦 敦的厄威克和奥尔管理咨询合伙有限公司的董事长， 长期从事管理咨询工作，直到退休。厄威克退休后定 居澳大利亚，继续从事管理方面的研究和探索。
3、人事 包括有关职工的选择和训练、培养和适当安排等 方面的职能。以后，有人进一步发展了这方面的 思想，认为必须按照组织长期发展的需要来选择 和训练人才，并将这一职能视为使企业能得到持 续发展的关键。
4、指挥 指包括以下各项的一种连续的工作：作出决策； 以各种特殊的和一般的命令和指示使决策具体化； 作为组织的领导者发挥作用，即包括对下属的领 导、监督和激励。传统的管理不排除泰罗以外都 很强调“统一指挥”原则，他还很强调所谓“一 个最高领导者原则”或“一个管理原则”，不大 同意委员会式的管理方式，认为那会影响效率。
厄威克一生中的著述颇多，尤其是撰写和编辑过许 多管理学方面的著作，其中主要包括：《明日的管 理》(1933年)、《管理的职能》(1934年)、《行政 科学论文集》(1937年，与古利克合编)、《行政的 要素》(1944年)、《科学的组织原则》（1938年) 以及《管理备要》(1956年)等。
（二）关于组织管理的八条原则 厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管理原则获 得公认并进而建立起专门的行政管理学的知识体系。 厄威克在他于1933年发表的《明日的管理》中首先 提出了所谓“组织的纯理论”这一概念。在1938年 发表的《组织的科学原则》一书中，又将这一概念 概括为可以应用于所有组织的八条原则。在他看来， 下列原则对于一般行政组织的管理都具有普遍适用 性：
（2）控制与协调（top-down原则） 仅有组织中的分工和单元任务的分组归类（自下而上） 还不够，还必须进行控制和协调（自上而下）。他认 为组织中主要有两种控制和协调机制，即：权威的机 构和思想或目的的单一性。
1）建立一个权威结构（即层级结构）： 通过权威的机构进行协调是一种主要的控制机制。它 要求有一个负责全面指挥的单一行政权威，要求为每 一项工作配备一名监督管理人员并且要求确定总的工 作必须分成多少项单元任务。 在建立权威的机构的问题上，古利古强调，由于监督 管理人员的知识、时间和精力都很有限，所以每一级 组织的有效控制幅度也是有限的（“控制幅度原 则”）。不过，如果该组织的工作具有常规性、重复 性、可测量性相同质性的话，那么其控制幅度就可以 扩大一些。
④部门领导的权力与其责任应该相称； ⑤每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的 参谋机构； ⑥每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官 员； ⑦应该减少民选官员的人数； ⑧委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立 法职能和准司法职能；
⑨所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个 单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生 并且对他们负责；（“一个最高领导者原则”） ⑩行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且 有权指挥他们的工作； 11、行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门 的工作和探究更好的工作方法。
2）整合 为了给组织中通过分工规定的“单元任务”之间提 供重要的协调，就需要进行整合。组织整合之一就 是在组织中对类似的任务进行分组归类，把类似的 活动划归同一个领导人管辖（“同质性原则”）。
古利克认为，可以将一个组织的单元任务分组归类 的根据有四点（4P）：(1)按目标或所要完成的任务 （Purpose)来划分，如供水、职工培训等；(2)按作 业的不同性质(Process)来划分，如工程、 医务、速 记 、 统 计 、 会 计 等 ； (3) 按 所 涉 及 或 所 服 务 的 人 (Person)来划分，如侨民、印第安人、老工人等； (4)按服务的 场所(Place)来划分。 他特别提到任何特定根据的选择都将依赖于组织发 展的阶段、技术的变化、组织的规模以及特定组织 中利用特定根据所具有的具体优缺点。
（2）组织 为了实现组织所设定的目标，就必须建立权力的正式 机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规 定和协调。 传统的管理理论所强调的主要是正式组织机构，是使 人适应于机构，他强调要按照目标的需要来决定活动 和建立组织机构，而不受人事关系、感情等方面的影 响。他很重视设立参谋机构，并注意参谋机构与直线 指挥人员的协调。他认为，参谋机构的主要工作是向 高级管理人员提供咨询，它不直接向下发 布行政命令， 指挥则由直线指挥人员统一进行。
（二）古利克一体化行政组织理论的主要内容
1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法， 形成一体化组织。 （1）政府管理与企业管理的共性 它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的 人员进行分组，都要通过计划来作出政策决定，都要进 行协调、指挥并负有责任，都要设法通过激励和对人、 物和时间的最佳利用来获得最好的工作绩效，都必须在 不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连 续性。
5、协调 即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共 同实现组织的目标而使工作的各个部门互联系起来 的一种极为重要的职能。古利克对这项职能最为强 调，提出所谓“一致性原则”。按照这项原则，为 了避免摩擦和提高效率，要把企业的活动进行分类， 把类似的活动划归同一个领导人管辖。 （即前面所 说的整合）
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6、报告 指必须使那些行政人员应让对其负责的人得到有关正 在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、 调查和检查而得到有关情报。传统管理学派在这一职 能方面提出了所谓“授权原则”，即上级把处理日常 工作的职权交付给下级去行使，自己保留对重大问题 的处置权。
7、预算 包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。 组织的控制活动是通过以下过程来实现的：经济性 的测定，实际成果同预算相比较，对其间的差异进 行分析并找出原因，采取必要的手段来消除差异， 以及在必要时改变目标和计划。以后，这一项职能 所包含的预算控制、成本管理、质量管理等，都进 一步得到发展。
厄威克正是在这一方面做出了重要的贡献。他对这 些管理学家的思想进行了系统的阐释，指出了它们 的类似之处并且使它们处于正确的相互联系之中， 便于读者理解。与此同时，他也加进了自己的观点。 例如，厄威克于1944年发表的《行政的要素》一书 就把法约尔、穆尼和泰勒的主张加以归纳、并综合 成一个基本的结构。正是通过厄威克的分析，科学 管理和古典组织理论才得以结合，开始形成了古典 管理理论。
3、行政组织（管理）的七职能说 古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出 了 有 名 的 管 理 七 职 能 论 ： 即 Planning( 计 划 ) 、 Organizing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指 挥)、 Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预 算)。并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。