某县当前计划生育政策执行存在的误区分析

某县当前计划生育政策执行存在的误区分析
[摘要]本文就当前计生政策存在的偏失与误区，通过针对具有典型代表意义的南方某县计划生育案例剖析，得出普遍一般性的分析结果，从而提出相应的对策与考量。

[案例]我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1~3名的位置。

1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。

具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。

县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。

考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。

这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。

许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。

似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。

当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。

[现实背景] 1957年底，马寅初发表了《新人口论》，指出人口增长过快同国民经济发展之间存在着一系列矛盾。

人多固然是极大的资源，但也是极大的负担。

解决的方法是：实行计划生育，提高人口质量，控制人口数量。

我国自1971年普遍实行计划生育政策以来，至今已有43年的时间。

期间，我国的生育政策经历了曲折的历程。

这个过程可以分为三个阶段：第一阶段是宽松的“晚、稀、少”生育政策阶段（1971-1980年初秋）；第二阶段是严厉的一孩政策及其调整时期（1980秋-1988年8月），第三阶段是以照顾农村一女户生育二孩及放
开“单独两孩”为主要内容的现行生育政策时期（1988年9月至今）。

这三个阶段可以概括为“宽松、紧缩、较紧”。

从政策执行的效果来看，第一阶段生育政策及其执行效果好，政策成本少，人口控制好，生育率下降很快，政策执行难度小，社会和谐；第二阶段的生育政策及其执行效果差，政策成本较大，人口控制效果差，生育率没有下降而是波浪式起伏，政策执行难度大，党群干群关系紧张影响了社会稳定，出现了性别比失调，加快了人口老龄化；第三阶段的人口控制效果较明显，生育率开始缓慢持续下降，执行难度降低，但是成本增加极快，性别比失调和人口老龄化程度严重，人口素质出现逆淘汰，政策不公平，政策执行过程中的问题仍然存在。

[问题] 现阶段影响我国生育政策有效执行的阻力因素主要有以下几个方面：一，我国的育龄群众，尤其是广大农村地区的育龄群众，受传统生育文化的影响，生育意愿并未完全转化；二，计划生育政策——不论是一孩政策、一孩半政策、二孩政策以及单独两孩政策，都以牺牲群众的小家庭利益为代价，与众多政策目标群体的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，导致我国的生育政策在一定程度上带有强制性，在基层农村的政策具体执行过程中，执行措施的不合理、执行手段的单一僵化、执行人员的素质低下等，仍然影响着政策目标的有效实现。

[原因分析]结合公共政策理论进行评析，导致该项政策未能有效执行的因素主要有：
1、政策目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越有效，结果离目标越远。

2、执行政策的措施不合理，反映出政策问题构建的错误。

如允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠。

他们怎么会积极制止这种行为。

3、政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与原政策目标背道而驰。

4、沟通不畅，政策对象受传统思想观念的束缚，对政策目标缺乏认识和理解，而政策执行者宣传不够，解释工作不到位等。

有效执行政策的对策：可针对上述问题阐述对策。

5、执行环境缺失，缺少有效的制度安排，如监督和控制机制等。

[对策]针对上述成因，提出如下对策与思考：
1、计生政策的执行要由以行政强制为主向多种手段方式相结合转变
强制性行政手段虽然在“大政府”的计划经济时代取得了良好的效果，但是并不符合当代政府建立服务型政府的改革方向，和社会主义市场经济的要求，绝不是计生工作的长久之计。

因此，计生政策的执行手段要从行政强制为主转向多种手段相结合的转型成为必然。

多种手段相结合是指计划生育政策的执行要行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段和技术手段相结合。

要从基本依靠强制性行政手段转变以宣传教育为主，通过大众传媒和群众喜闻乐见的形式，开展面向基层、面向家庭、面向群众的经常性宣传轰动，树立起农村科学、文明、进步的婚育观、家庭观和养老观；要逐步把计划生育工作从行政化转向法制化，依法办事，以法强制规范人们的生育行为，而不仅是罚款了事；要把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康，建设精神文明幸福家庭相结合。

只有建立起适应社会主义市场经济体制和综合治理要求的工作机制，计划生育工作才能长期、持续、有效地开展下去。

2、建立计划生育的利益导向机制，加大对农村计划生育家庭的奖扶力度
建立起适应社会主义市场经济的计生政策，从某种程度上来说，就是要逐步建立和完善计划生育工作利益导向机制，通过采取对计划生育户提供小额贷款、项目优先、科学扶持、政策优惠等措施，帮助农民解决实际困难。

同时要把这项政策纳入社会养老保险体系，在制度上、法律上给予保障，解决受“养儿防老”思想影响的农村群众的后顾之忧。

国家计生委和各基层单位还要继续加大“关爱女孩”工程，提高农村女孩的成才机会和可能性，改变农民追求生男的心理压力和价值认同，建立起“生男生女都一样”的示范作用，从而能动地促进和加快新旧文化的更新和转换。

3、建立起注重服务质量的全面完备的计划生育考核机制
计划生育政策是一项系统工程，其执行质量不能单纯以人口指标的完成情况作为考核标准。

其考核重点要转变到为群众服务的质量方面，如宣传是否到位，群众掌握计划生育技术、法律知识的知晓率，对群众上环、结扎后是否上门随访的服务率，群众对避孕节育措施的知情选择率，依法行政率等方面。

要强调计划生育“以人为本”的优质服务。

考核和评估各部门配合情况、领导干部重视计生工作程度和经费是否到位，计生干部自身掌握政策程度，群众对计生工作的满意程度为主，当然人口的指标完成情况也是必不可少的。