美国规划体系研究

第1章美国规划

1.1美国的规划编制体系

美国的城市规划体系与行政管理体系有关。美国有三级政府，即联邦政府、州政府和地方政府（包括县政府和市政府）。三级政府互不隶属，只是分别对各自的选民负责。县的范围更大于市，多个县又可组成大都市区，而市政府原本是通过本市内的公众通过投票可以从县的管辖下独立出来成为市，因此县与市都有明确的行政边界。如洛杉矶县有88个市组成（其中洛杉矶市只是其中一个最大的，有接近400万人口，1200平方公里），而大洛杉矶都市区包含5个县，共179个市，一万多平方公里，呈现城市蔓延的状态。

与行政管理体制对应，城市规划体系大体上可以分为两个层面，一是战略性的总体规划(或综合规划Comprehensive General Plan)、分别有县这一层次的区域性总体规划和市总体规划，再往下则继续有社区与邻里规划；二是实施性的有区划法规(又叫土地分区利用规划，即Zoning Ordinance)、规划调整（Code Modification）、城市更新规划（Redevelopment Plans）、基础设施建设计划（Capital Improvement Program）、环境影响评估（Enviromental Review）、特定区规划（Specific Plans）与城市设计。另外还有某些非法定的补充性或专项规划。实施性规划是开发控制的法定依据，又称作法定规划（Statutory plan）。

美国的总体规划是指导城市发展的指导性、政策性文件，是区划法规与城市设计导则的参考，其规定的原则和要求需要落实到区划法规中去才能具有法律效力；区划法规、基础设施建设计划、特定区规划等经市议会批准后是规范规划区土地利用和各项建设活动的法律性文件；城市设计导则经市议会批准后与区划法规具有同等法律效力，与区划法规共同规范具体建设行为。

1.1.1总体规划

美国的区域和城市总体规划主要可细分为区域性综合规划、全市性总体规划、社区规划与邻里规划。区域性综合规划涉及区域和城市发展的中长期战略目标（一般是50年，涉及行政区域城乡全覆盖）；全市性总体规划一般是中短期目标。社区规划与邻里规划则是更加细分管理单元，向社区与邻里单位负责的规划。

城市总体规划包含了土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划编制提供指导框架，但因其内容的战略性，不足以作为开发控制的具体依据。

洛杉矶市总体规划（这是一个全市性总体规划层次的规划）包括城市安全（防火、紧急避难、公共安全、地震安全等）、住房、文化（含文化及其历史文化名胜）、环境（包括空气品质管理、垃圾处理、自然资源保护、噪音、开放空间、景观公路等）、公共设施（输电路线、防洪排水、电力系统、公共图书馆、学校、污水处理、水

资源系统等）、交通运输（包括自行车、人行道、主要干道和高速公路等）多个专题。

1.1.2实施性规划

以总体规划等战略性发展规划为依据，针对城市中的各个分区，制定实施性的空间发展规划，作为开发控制的依据。

相对于区域总体规划和城市总体规划（或综合规划），区划（Zoning）和区划法规（Zoning By-Law）则是实施性的法定规划。在美国，区划是一种政府法令，它依据宪法条款规定的“管辖权”对城市土地的使用实施分区管理。美国的区划法规，是地方政府对土地用途和开发强度进行控制的最为常见的规划立法，是地方政府调控土地开发的最主要手段。区划法规强制性规定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑边界、建筑类型和开发强度。它由两部分组成：一是一套确定地块边界和应用条例条款的区划地图；二是一部集中的对规则进行界定的条例文本，对每一种土地分类的用途和允许的建设作出统一的标准化的规定。区划一旦由地方立法机构通过以后，就成为法令，必须严格执行。如果开发项目需要修改或者调整区划，则必须依照法定的程序进行。

城市设计导则是对城市或某一地区建筑风貌、空间形态、建筑色彩等内容提出要求，是对区划法规的补充和完善。导则管制的广度，指对建筑设计进行引导控制的覆盖范围，也就是确立建筑设计的哪些元素或部分需要从城市设计层面加以控制，哪些可以留给建

筑师自由发挥。在这一问题上，导则采用了整体着眼系统控制的方法，即不孤立地针对设计范围内的每个个体或元素逐一作出明细的要求，而是跃出个体层面，将研究对象看成是处于一定联系中的整体，从整体出发，找出影响设计的关键部分加以限制。以屋顶形式这一建筑元素为例，在风貌特征明确突出的历史保护地段，其作为影响设计整体性的关键内容可能纳入管制范畴，但在其它新建地区却有可能不在管制之列。

立足这一观点，导则在管制内容的选择上并不强调涵盖的全面性，而侧重针对的有效性，做到张弛有致，对于影响设计整体效果的关键内容作出充分限定，其它非重点元素则由建筑师自行把握。

表1-1 纽约林肯中心特定管制区城市设计导则

美国的城市总体规划的范围为城市的行政辖区；区划法规编制范围落实到需要建设的每一寸土地；城市设计导则编制范围一般限于城市重要地区和历史保护地区。

1.1.3规划的地位和内容

规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向，是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排，是政策实施的重要工具。从美国规划体制发展演变的过程来看，规划的内容在日益丰富，规划的主体在日益明确，规划的程序在日益科学化，规划的体系在日益完善，规划的权威性在日益提高，规划之间的功能界定和相互衔接在日益加强。

总体上看，规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时，一个明显的特征是美国规划的内容在不同时期是有差别的，根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达，市场力量越强大，国家在国际上的经济优势越领先，政府产业政策则越弱化。与此相适应，社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前美国对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。

1.2规划制定程序和评估检讨

规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。美国的规划法体系，对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度，民众大都具有广泛的参