039、都市区圈层结构下“生态—建设”空间的共生关系——以首都地区自然生态空间规划为例

都市区圈层结构下“生态—建设”空间的共生关系——以首都地区1自然生态空间规划为例王巍巍董珂摘要：提出自然生态空间和城乡建设空间概念，并研究了两类空间历史演进历程。

在城市转型发展背景下，针对当前两类空间失衡问题，提出建设自然生态空间的重要意义和紧迫性。

研究通过识别当前首都地区空间结构中的四个圈层及相应特征，提出各圈层内自然生态空间和城乡建设空间的“互补”的功能分工和“共轭”的空间结构。

关键词：都市区圈层结构；自然生态空间；城乡建设空间按照土地经济学的竞租理论，理想的平原地理空间下，大城市呈现由内到外功能分圈层布局的同心圆结构。

随着大城市的进一步生长，交通、环境成本日益提高，单中心的大城市到达从集聚转向扩散的拐点，外围的卫星城开始形成，与中心城共同组成都市区，这在霍华德的“田园城市”理论中已有所描述。

国内外都市区的发展经验证明，都市区空间形态亦呈现“中心城—近郊城市组团—远郊城市组团”的圈层化结构，不同圈层的空间承担了差异化的职能，同时生产、生活、生态用地所占的比例也有所不同。

本文拟研究在国家倡导生态文明建设的宏观背景下，如何对各圈层中自然生态空间和城乡建设空间进行差异化功能分工，建立共轭的空间结构，以实现保护自然生态空间的目标。

本文所指的“自然生态空间”包括城市建设用地中的绿地（G类），和城乡建设用地中的非建设用地（E类）；“城乡建设空间”包括城市建设用地中除G类外的其他类用地，和城乡建设用地中的建设用地（H类）。

1.首都地区自然生态空间与城乡建设空间的规划发展历程1.1城乡建设空间规划发展历程1958年版北京总规首次提出了“分散集团式”和“子母城式”空间布局：市区内为“分1 本文定义的首都地区，包括北京市域，及与北京市域相邻、距离天安门半径60公里左右的河北省各县县城。

散集团式”，包括“中心大团”（其外边界贴近现四环路）和10个“边缘集团”（以清河、南苑、丰台等镇为核心）；市区与远郊地区之间为“子母城式”，形成全市域的城镇布局体系。

1993版北京总规延续了上版总规的空间发展思路，提出了“市区、卫星城、中心镇、一般建制镇”的城镇体系结构，其中市区包括“中心地区”和10个“边缘集团”，卫星城共14个。

此空间结构可解读为：中心地区内是发生紧密通勤联系的区域，边缘集团是可与中心地区发生通勤联系的区域，而卫星城应当是功能相对独立、基本不与中心地区发生联系的区域。

此结构中，边缘集团呈“岛”状贴近中心地区的边缘；14各卫星城则远离市区，呈“点”状分布于外围生态“基底”之上。

2004版北京总规提出了“中心城－新城－镇”的城镇体系结构，中心城也由“中心大团”（上版的中心地区）和“边缘集团”组成，新城（上版的卫星城）共11个。

此空间可解读为：中心大团和边缘集团的空间关系与上版总规相同，只是局部地区的建设用地有所扩张，之间的自然生态空间受到挤压；新城规模大幅增长，呈“面”状分布于生态“基底”之上，尤其是顺义、通州和亦庄3个重点新城规划规模达70~90万人。

1.2自然生态空间规划历程北京市区绿化隔离地区与“分散集团式”的城市布局模式相伴而生，最早出现于1958年的北京总体规划之中，确定各城市组团间由大面积绿化用地所分隔。

1993年版北京总规明确提出“严格保护并尽快实施规划市区组团间的绿化隔离地区”，确定第一道绿化隔离地区（以下简称一道绿隔）规划总面积约240平方公里。

在2003年，北京市又提出建设第二道绿化隔离地区（以下简称二道绿隔），规划范围为一道绿隔和市区边缘集团外界至规划六环路外侧1000米绿化带，总用地面积约1650 平方公里，其中规划绿色空间总面积1061平方公里，占规划总用地比例达到64.3%。

为落实绿隔地区建设，北京市先后出台了一系列政策2。

此外，还组织编制了《市区绿化隔离地区总体规划》、《绿化隔离地区绿地总体规划》、《北京市限建区规划》等专项规划。

2.首都地区自然生态空间与城乡建设空间现状特征及问题自上版总规至今的10年间，出现了以下两方面的特征：2包括《关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示》（京政发[1994]7号文，以下简称7 号文）、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号文）、包括《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》（京政发[2000]12号，以下简称12号文）、《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》（京政办发[2000]20号，以下简称20号文）。

（1）人口和用地规模快速扩张。

人口规模增速最快的区域位于四环至六环之间，即所谓的中心城边缘集团和新城区域（图1、图2），随之带来各组团的用地规模快速扩张。

（2）公共交通的快速发展改变了各圈层之间的关系。

10多年来，城市轨道交通得到快速发展，轨道总里程从2000年的53公里增长到2014年的465公里（图3），而交通成本又一直维持在极低廉的水平。

因此，居民可忍受的通勤距离有一定程度的加长，原来的边缘集团成为和中心大团发生紧密通勤联系的区域，而新城成为可与中心城发生通勤联系的区域。

由此也带了两方面问题：（1）城市组团间有绵延发展趋势。

城市建设用地和村镇建设用地的快速扩张，中心大团和边缘集团已没有明显的空间分界；同时，新城与中心城之间也呈现粘连的趋势。

（2）两道绿隔中的自然生态空间受到大面积蚕食。

北京市一道绿隔内自然生态空间占比仅剩下不足50%，且空间分散、不成体系；二道绿隔内自然生态空间占比不足60%，且高价值的林草地占比不足4%（图4）。

图1：2000年第五次人口普查分街道常住人口规模分布图2：2010年第六次人口普查分街道常住人口规模分布图3：2000~2013年北京市城市轨道交通建设情况2000年：53公里 2003年：100公里 2008年：200公里 2014年：465公里图4：北京市一、二道绿隔内建设用地的分布 2011年遥感卫片解译，摘自《首都地区战略空间规划》，中国城市规划设计研究院3. 当前强化首都地区自然生态空间建设的重要意义过去，首都地区的自然生态空间建设严重滞后于城乡建设空间建设。

但展望未来，内外部条件的变化使得自然生态空间建设的意义变得尤为重要，主要原因是：3.1顺应宏观趋势党的十八大明确将建设生态文明写入党章；《国家新型城镇化规划》提出走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的特色新型城镇化道路；环境污染、交通拥堵、城市安全已成为社会舆论的焦点问题。

在此宏观背景下，自然生态空间建设将成为城市政府的首要重任。

3.2对应政府事权城乡建设空间的形成是由政府和市场两股力量共同推动，而在市场机制起决定性作用的背景下，政府应更关注“市场机制失灵”的领域，即公共资源管制和公共服务供给。

自然生态空间作为一种极为重要的公共资源，应当是政府管制的主要内容，这与主要由市场机制安排的城乡建设空间有着本质的不同。

3.3适应发展阶段过去的二十年间，北京一直处于快速城镇化的过程中，外来人口快速增长，城镇建设用地急剧扩张。

此阶段的都市区难以形成稳态的空间结构，自然生态空间保护也难以抵挡市场主导的强大开发动力，这与其说是管制不力，不如说是管制的时机未到。

而当前的发展形势已有了明显的变化：水与土地资源的双重约束下，北京市建设用地的扩张已经走到尽头，中央新型城镇化工作会议上更明确提出要严格控制大城市规模。

在内外部双重压力下，北京市政府在启动新一轮总规修改时明确提出要实施“减量”规划，这意味着城市建设真正从增量发展转向存量盘活，城乡建设空间结构已逐步趋于稳态，在此时机下，自然生态空间的保护与完善方能成为城乡规划中的主导力量。

综上所述，首都地区的自然生态空间建设正处于最为有利的时期，为了正确引导自然生态空间的建设，应当将自然生态空间规划和城乡建设空间规划结合起来，从人与自然、社会和谐共生的视角寻找到对自然生态空间有效的保护策略和路径。

接下来，首先对首都地区各圈层进行重新认知，然后分别对各圈层自然生态空间和城乡建设空间的功能进行整体安排。

4.首都地区圈层结构的重新认知图5：首都地区圈层空间结构图示参照东京、纽约、伦敦等大都市区的空间发展规律，按照圈层半径几何递增的关系，将首都地区分为以下4个圈层（图5）：4.1第一圈层半径6公里范围内，约在二环之内，是古城所在区域。

该圈层内的自然生态空间包括了以“积水潭—什刹海—北海—中海—南海—紫禁城护城河”为核心的水系和以“景山公园—故宫—中山公园、劳动人民文化宫（历史上的“左祖右社”）—天坛”为核心的公园，这些地区都是北京历史文化名城的重要组成要素，是富含人文历史底蕴的公共空间。

4.2第二圈层半径6~15公里范围内，约在二环~五环之间，是中心城所在区域。

该地区是城市建设相对成熟的地区，原来的中心大团和边缘集团无论在物质空间还是市民的心理空间中均已接近融合。

但局部地区的城中村改造任务艰巨，例如长安街以北的四环~五环之间和长安街以南的二环~五环之间。

该圈层内的自然生态空间主要为城市公园以及一道绿隔内的部分农业用地，通过对2011年遥感卫片的解译，该区域内自然生态空间用地比例为17%（其中，包括11.9%的林草地，3.2 %的农业用地，1.6%的水系湿地）。

4.3第三圈层半径15~30公里范围内，约在五环~六环之间，是“近郊组团”（即2004版总规中提出的、六环内的“新城”3）所在区域。

该地区有正处于“发育中”的城市组团，也有集体用地建设如火如荼的乡村地区，城乡关系紧张，社会问题凸显，发展与保护的矛盾最为突出。

该圈层内的自然生态空间主要为农业用地、山区林地、水系湿地、郊野公园等。

通过对2011年遥感卫片的解译，该区域内自然生态空间用地比例为58%（其中包括41.7%的农业用地，14.3%的林草地，2%的水系湿地）。

4.4第四圈层半径30~60公里范围内，约在六环~市域交界地区之间，是“远郊新城”（即北京市的怀柔、密云、延庆，及与北京市域相邻、距离天安门半径60公里左右的河北省各县县城）所在区域。

该地区大部分为乡村地区，建设冲动相对较弱，生态保护的条件相对较好。

但是在半径60公里左右的地区，由于行政边界效应和断裂点效应，在河北省依托县城出现了一批承接首都外溢功能的远郊新城，例如廊坊市的三河、大厂、香河、固安，保定的涿州等。

该圈层内的自然生态空间主要由西北部的山区林草地，以及东南部的农业用地、水系湿地等组成。

通过对2011年遥感卫片的解译，该区域内自然生态空间用地约比例为90%（其中包括53.7%的农业用地，30.2%的林草地，6.3%的水系湿地）。

5首都地区各圈层功能分工和空间结构建议习近平总书记在今年2月考察北京时提出强化首都四大核心功能，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，本文围绕这四大核心功能分别对四个圈层“生态—建设”空间的功能分工和空间结构进行研究。