政府采购中寻租行为的控制

政府采购中寻租行为的控制

摘要：本文对政府采购中存在问题——寻租行为作了全面的分析，指出其可能发生的环节和产生的危害，在分析其发生原因的基础上，提出控制政府采购中的寻租行为的几点建议。

关键词：政府采购；寻租；采购制度；监督

（一）政府采购和寻租行为

1、政府采购

政府采购（Government Procurement）也称公共采购（Public Procurement）[1]，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政部门监督下，以法定的方法和程序，从市场上为政府部门或所属公共部门购买货物、工程和服务的行为[2]。相对于私人采购而言，政府采购具有资金来源的公共性、非盈利性、采购对象的广泛性和复杂性、规范性、政策性、公开性、极大的影响力。政府采购的主体是政府，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。据统计，欧共体各国政府采购的金额占其国内生产总值的14%左右（不包括公用事业部门的采购）；美国政府在20世纪90年代初每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%-27%，每年有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。正因为如此，政府采购对社会经济有着非常大的影响，采购规模的扩大或缩小，采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众生活环境都有着十分明显的影响，它已成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段。

从我国目前实行政府采购的现状来看，政府采购制度在扩大内需、促进经济增长方面发挥了积极作用，并且极大程度上规范了财政支出行为，提高了财政资金支出的效率[3]。然而，由于制度缺陷、个人逐利等原因，我国的政府采购中存在着严重的寻租行为。

2、寻租行为

“寻租”作为经济学术语是由美国著名经济学家安·O·克鲁格1974年在《寻租集团的政治经济学》一文中提出的。寻租是非生产性寻利活动，即通过从事直接非生产性活动(即直接产生权力，而不是借助生产过程的活动)而获得利润的方法，是利用权力并通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为[4]。它又被巴格瓦蒂称为“寻求直接非生产性利润”（简称DUP）[5]。著名公共选择学派经济学家布坎南（James M.Buchanan）认为寻租产生的条件是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策，而这往往与政府干预的特权有关[6]。塔洛克（Tullock）认为寻租成本由三部分构成：寻求垄断租所耗费的成本、垄断本身所造成的福利损失和寻租所失去的技术创新的机会及其福利[7]。

政府采购中的寻租行为包括设租与寻租两个方面，实际上是一个过程的两个方面。政府采购中的设租是指采购方利用权力对采购全过程进行控制，人为设置需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境与条件；政府采购中的寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。

(二)可能存在寻租行为的政府采购环节

一般说来，政府采购中的寻租行为涉及的利益主体有政府采购主管部门、政府采购中心、结算中心、物品使用单位和供应商五个。在发生环节上，主要有这六个环节容易发生寻租行为：

1、需求确定环节。供应商得知采购单位的采购需求信息后，可能向采购单位或政府采购工作人员提供经济利益。比如赠送礼品礼金、折价商品、外出考察等，使采购单位在确定采购需求时，带有明显的倾向性和排他性，指定供应商和商品。同时，采购单位在委托政府采购代理机构组织采购时，会要求代理机构编制出带有排他性需求的招标文件，最终取得意向供应商中标的目的。

2、评标定标环节。供应商利用抽取专家的时间差或运用各种社会关系和信息资源，在政府采购评审前做评审专家的“公关”工作。投标供应商通过向专家评委打招呼、送礼、请吃饭等“公关”手段，让其通过资格审查并利用打分的权力，要求专家打“印象分”或“人情分”，从而影响评审资格和打分结果，获取成为中标候选供应商资格。

3、采购方式选择环节。《政府采购法》里规定了五种法定采购方式，公开招标限额标准以上的采购项目必须采用公开招标方式采购，限额标准以下的采购项目，应采取别的非公开招标方式进行。而每一具体项目的非公开招标采购方式是由采购监管部门审批决定的，这一“审批”就是容易发生贿赂之点。如某些供应商与采购单位串通，贿赂或拉拢政府采购的监管人员，以时间紧、周期长、专业性强等各种理由，把属于公开招标的项目不公开招标处理，甚至申请采用单一来源方式采购。

4、信息发布环节。按《政府采购法》规定，政府采购项目信息要在指定媒体公开发布，如果采购代理机构内部监控制度不健全，组织项目采购的工作人员就会对该项目的采购信息不公开发布或者公开时间很短，只通知与自己有利益关系的供应商参与投标活动。

5、履约验收环节。采购单位与供应商合同履约过程中或采购单位验收采购项目中，供应商向采购单位工作人员行贿，就容易出现以次充好、缺斤短两、降低配置、降低服务等行为。

6、采购人委托代理机构环节。属于政府集中采购范围的项目，应强制委托集中采购代理机构组织采购，不得规避。可有少数采购人可能出于利益关系，绕开采购监管部门的监督，或者贿赂监管部门的有关负责人，把项目委托给社会中介招标代理机构组织采购，或自行采购。

（三）政府采购寻租行为的危害

寻租行为降低了政府采购的积极意义，造成了巨大的资源浪费，存在诸多危害，具体说来，有以下几个方面的危害：

1、政府采购寻租行为造成社会资源的浪费

寻租活动不但造成寻租行为本身的资源非生产性消耗，而且会引起经济扭曲而导致效率损失，会对社会政治经济生活产生巨大的负效应。首先，供应商为了获得供应特权或合同，需要进行游说所花费的精力和时间，以及为疏通层层关系而支出的礼品和金钱；其次，政府采购相关官员为使寻租者支付的租金达到自己满意的水平以及为了保护自身而付出的时间、精力和资源；再次，政府为了对付寻租者的游说与贿赂而进行反寻租所耗费的时间、精力和资源。

2、政府采购寻租行为造成供应商的市场竞争力下降

通过寻租活动获得供应特权或合同的供应商往往没有动力去改进技术，提高其商品、工程或服务的质量、降低成本，来增强自身的市场竞争力。同时，由于寻租活动的存在，造成了资源配置的扭曲、生产活动的低效率。

3、政府采购寻租行为严重损害政府形象和信誉

由于政府采购的委托代理链过长，与寻租相伴随的是集体腐败乃至于行业腐败。正如前面分析的那样，为了寻求长期设租，分散性政府采购官员或机构会向其上级官员或机构寻求保护，即再寻租。这样一来，很自然地形成了集体性设租与寻租，导致集体腐败。这直接腐化了党风、政风和社会风气，破坏了社会的正当价值观念，破坏了社会公平的基本原则，破坏了党和政府与人民群众的关系，给政府部门形象和信誉罩上了一层阴影。

（四）政府采购中寻租行为发生的原因分析

1、权力的腐蚀性是寻租行为产生的根本原因

“腐败的本质是权力的腐败，权力内在地存在着一种异化的机制，它的可交换性和不平等性，以及可能增值的特点，使权力随时可能被滥用，腐败是权力滥用和异化的极端表现形式。”[8]公共权力作为一种对公共资源的再分配的权利，如果不被控制和监督，就极易走向腐败，无法避免以权谋私、权钱交易，从经济学角度讲，就是“寻租行为”。采购人员利用权力进行设租，限制其他经济主体进入某些含有租金的活动，限制供给造成人为的稀缺。在这种情况下，必然有一些人为了在交易过程中获得额外收益、争取政府采购项目而产生寻求租金的行为。

2、政府采购法律体系不够健全是寻租行为产生的外部条件

当前相关法律法规中除《政府采购法》外均为层级较低、效力有限的部门规章、地方性法规、政府规章及其他规范性文件，这就给予相关操作人员较大的自由空间。而改变采购方式、规避集中采购等寻租行为都钻了法律空子。如《政府采购法》缺乏配套的实施办法，法律法规规定太过于笼统没有能够做到明细化，落实到更具体的方面，法律执行力度不够。而在政府采购相关的法律体系中，仅有《政府采购法》远不足以对政府采购形成有效的约束力，