近年来治理理论研究综述_胡祥
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在理论层面上， 治理理论与 !" 世纪 /".(" 年代社会科学出现的某些范式危机有关， 而最主要的危机在于各个学科
） ++,!.$ 领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述“ 现实的世界” 。)-*（
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毛泽东邓小平理论研究
治理理论从某种意义上说是公共管理最新发展的理论范式。公共管理历史悠久， 早在国家产生之前， 原始社会的成 员便以氏族组织为单位管理集体生产， 共同安全等公共事务。进入阶级社会后， 公共管理在相当长一段时间内依附于政 治统治， 从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。公共管理成了由政府垄断并强制管理的领域。从治理 的角度看， 治理的主体可以是公共机构， 也可以是私人机构， 还可以是公共机构和私人机构的合作。 多元化的治理主体发
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毛泽东邓小平理论研究
!""# 年第 $ 期
活动， 而是一个过程； 治理过程的基础不是控制， 而是协调； 治理既涉及公共部门， 也包括私人部门； 治理不是一种正式的
()!$） 制度， 而是持续的互动。%&$’（
国内学者毛寿龙教授在译介治理时指出： “ 英文中的动词 !"#$%& 既不是指统治 （ * 也不是指行政（ %’($） )*+,&,-.%)/ 和管理（ ， 而是指政府对公共事务进行治理， 它掌舵而不划桨， 不直接介入公共事务， 只介入于负责统治 .,"&） +)&)!$+$&.） 的政治与负责具体事务的管理之间， 它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代， 意味着新公共行政或者新
%#&（ ’(#)） 治理理论的兴起拓展了国家与社会关系的分析架构， 超越了自由主义与国家主义的传统对立， 形成一种新 向运行。 ”
型的国家与社会关系范式。 治理除了政府机关和各种机构外， 还包括市民社会的参与， 各种利益集团以及部门间的协商，
） ’’($*+$) 它有助于克服国家和市民社会各自能力的有限性， 并试图建立在国家与市民社会之间的互动网络。 %*&（
’(!#） 展着相互依存的关系， 推动了公共管理朝着网络化的方向发展。 %)&（
同时， 治理理论也吸收了自组织理论的有益成份。 从广义上讲， “ 治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方
%,&（ ’(#$） 式” ， 按比较狭窄的含义， “ 治理指的是 !"#"$%&!’ 或自由组织” 。埃莉诺 ・ 奥斯特罗姆关于“ 公共池塘” 资源的开拓性研
!""# 年第 $ 期
治理理论的兴起给政治学、 行政学、 管理学等学科的研究提供了新的知识背景和话语体系。 从知识论角度看， 治理理论是人类在寻求解决社会一致有效性问题上做出的一次深刻的认识转折， 政治学知识体 系都在悄悄地脱离“ 统治” 这一核心而转向“ 治理” 这一主题。 “ 治理作为政治学词汇， 都是围绕公共权力展开的， 反映着国 家与社会之间一定的权力关系。它是通过对公共权力的配置和运用， 对社会的统治（ 领导） 、 协调和控制， 以达到一定目 标。但是， 在不同历史时期， 有不同的治理模式或统治方式， 而决定治理模式的则是公共权力的资源配置和协同运作。传 统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。只是到 !" 世纪以后， 西方国家 的传统治理模式才得以真正开始转型。 其原因主要是权力来源的多样性和公民社会日益发育成熟， 强调权力的分化和双
%&#’（ ()+） 治理与统治最基本的， 甚至可以说是本质性的区别就是， 治理虽然需要权威， 但这个权威 则、 治理机制和治理方式。 ”
并非一定是政府机关； 而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构， 而治理的主体既可以是公共机 构， 也可以是私人机构， 还可以是公共机构和私人机构的合作。 统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、 法律手段为 主， 而治理的手段更多的是强调各种机构之间自愿平等合作。 从范围来看， 治理是一个比统治更宽泛的概念， 从现代的公 司到大学以及基层的社区， 如果要高效而有序地运行， 可以没有政府的统治， 但却不能没有治理。 政府统治的权力运行方 向总是自上而下的， 它运用政府的政治权威， 通过发号施令， 制定政策和实施政策， 对社会公共事务实行单一向度的管 理。 与此不同， 治理则是一个上下互动的管理过程， 它主要通过合作、 协商、 伙伴关系、 确立认同和共同的目标等方式实施 对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、 公共利益和认同之上的合作。统治的权威主要源于政府的法规命 令， 治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主， 后者以自愿为主。即使没有多数人的认可， 政府统治照 样可以发挥其作用； 治理则必须建立在多数人的共识和认可之上， 没有多数人的同意， 治理就很难发挥真正的效用。 与统 治相联系的理想政治管理模式为“ 善政” ， 而治理所追求的目标是“ 善治” 。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。
） ’’ (,*+-* 的合作互动。（ 作为自组织网络的治理， 它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。%..&（ 研究治理理论的 *）
另一位权威格里 ・ 斯托克对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出， 到目前为止各国学者们对作为一种理论的治 理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是： （ 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和 .） 行为者。 （ 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。 （ 治理明确肯定 !） $） 了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。 （ 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 （ 治 /） #）
)!*（ +,-!） 场的失效， 又看到了国家的失效。”
这里指出了治理理论兴起有两个方面原因， 一是由于西方福利国家出现管理危机。 第二次世界大战后， 在民族国家 内部， 政府被视为“ 超级保姆” ， 职能扩张、 机构臃肿、 服务低劣、 效率低下， 财政危机遍布各国， 社会分裂和文化分裂同时 出现。 在国际市场上， 随着全球化、 区域一体化的逐步深入， 联合国的安全机制和国际社会的和平力量也无法拯救世界一 些地区大规模的无政府状态， 尤其是毒品， 跨国犯罪、 核武器扩散、 科技风险、 环境保护等问题已对国际社会的管理提出 了严重的挑战。 在这样的背景下， 治理理论作为既重视发挥政府的功能， 又重视社会组织群体势力相互合作、 共同管理的 方式和理念登上了历史舞台。 二是与市场和等级制的调节机制发生危机有关。 市场机制在发展和提高资源配置效率方面 显示出巨大的优越性， 但市场机制也会造成分配不公、 外部化、 失业、 市场垄断等失灵现象。 同样， 等级制调节机制会造成 政府过度增长， 机构效率低下， 行政信息受阻与失真等弊端。因此， 社会急需新的调节机制。这个新的调节机制就是治理 理论的网络管理体系。 另外， 人们也注意到形成“ 治理” 的第三个因素， 它与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。 随着 自由民主制度的全面推行， 市场经济的迅速发展， 社会开始出现大幅度的深层分工与整合， 大批代表经济与政治利益的 社会组织集团开始快速成长。 社会组织集团是治理网络管理体系中不可或缺的重要因素， 它为网络管理的全面运作提供
%."& 来实现。 换句话说， 与政府统治相比， 治理的内涵更加丰富。 它既包括政府机制， 同时也包括非正式的、 非政府的机制。
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罗伯特 ・ 罗茨列举了六种关于治理的不同定义： （ 作为最小国家的管理活动的治理， 它指的是国家削减公共开支， 以 .）
最小的成本取得最大的效益。 （ 作为公司管理的治理， 它指的是指导、 控制和监督企业运行的组织体制。 （ 作为新公共 !） $） 管理的治理， 它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。 （ 作为善治的治理， 它指的是强 /） 调效率、 法治、 责任的公共服务体系。 （ 作为社会—— —控制体系的治理， 它指的是政府与民间、 公共部门与私人部门之间 #）
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!关键词 " 治理；政府；全球治理；社区治理
治理危机” （ 以来， “ 治理” 这个概念在学术 %%%%自从世界银行 &’(’ 年在讨论非洲发展时首次提出“ !"#$#$ #% &’()"%*%!)） 在西方学术界特别是政治学、 行政学、 管理学领域， 治理理论成为探讨的热点， 界很快就流行开来。!" 世纪 ’" 年代以来， 以治理为研究对象的著述大量涌现。 正如联合国社会发展研究所副主任休伊特指出的： “ 今天的国际多边、 双边机构和学
） ’’ ($/+/) 在关于治理的各种定义 理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力， 不限于政府的发号施令或运用权威。%.!&（
中， 全球治理委员会（ 的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《 我们的全球 .),,/00/)+ )+ 12)3%2 1)*"$+%+&"） 伙伴关系》 的研究报告中对治理作出了如下界定： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的 总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。 这既包括有权迫使人们服从的正式制度 和规则， 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 它有四个特征： 治理不是一整套规则， 也不是一种
%&+ ’（ (wk.baidu.com,） 公共管理的诞生， 因此可译为治理。”
国内另一学者俞可平教授认为， “ 治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运 用公共权威维持秩序， 满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和规范公民的各 种活动， 以最大限度地增进公共利益。所以， 治理是一种公共管理活动和公共管理过程， 它包括必要的公共权威、 管理规
毛泽东邓小平理论研究
!""# 年第 $ 期
近 年 来 治 理 理 论 研 究 综 述
胡 祥
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从知识论的角度来看， 治理理论是人类在寻求解决社会一致有效性问题上做出的一次深刻的认识转 折， 政治学知识体系在悄悄地脱离“ 统治” 这一核心而转向“ 治理” 这一主题。它的兴起拓展了国家与社会 关系的分析架构， 它超越了自由主义与国家主义的传统对立， 形成了一种新型的国家与社会关系范式。 虽然治理理 论 还 很 不 成 熟 ， 它的基本概念还十分模糊， 但它打破了社会科学中长期存在的两分法传 统思维方式， 即市场与计划、 公共部门与私人部门、 政治国家与公民社会、 民族国家与国际社会等， 把有效 的管理看作是两者的合作过程， 它力图发展起一套管理公共事务的全新技术， 强调管理就是合作， 等等。
） +,&"# 治理理论在国际学术界已 术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它（ 治理） 为常用词汇的” 。 )&*（
获得承认， 并成为一个颇具潜力的新兴研究领域。
一 、治 理 理 论 兴 起 的 原 因 和 学 术 渊 源
“ 西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念， 主张用治理替代统治， 是他们在社会资源的配置中既看到了市
二 、治 理 理 论 的 基 本 内 涵
英语中的治理（ 一词源于拉丁文和古希腊语， 原意是控制、 引导和操纵。 长期以来它与统治（ ()*"$+%+&"） ()*"$+,"+#） 一词交叉使用， 并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。 西方政治学家和经济学家赋予 ()*"$+%+&" 以新的含义， 不仅其涵盖的范围远远超出了传统 !" 世纪 -" 年代以来， 学术界对治理作出了许多新的界定和解释。 治理理论的主要创始人 的经典意义， 而且其涵义也与 ()*"$+,"+# 相去甚远。 之一詹姆斯 ・ ・ 罗西瑙在其代表作《 没有政府的治理》 和《 等文章中明确指出： 治理与政府统治不是同义 !. 世纪的治理》 语， 它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制， 它们虽未得到正式授权， 却能有效发挥作用。 与统治不同， 治理指的是一种由共同的目标支持的活动， 这些管理活动的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力量
究表明， 一群相互依赖的人可以“ 把自己组织起来， 进行自主治理， 从而能够在所有人都面对搭便车、 规避责任或其他机
%-&（ ’(#.） 公民社会的自组织网络是一种“ 没有政府的统治” ， 由个人组成的 会主义行为诱惑的情况下， 取得持久的共同利益。 ”
多元且自主治理的领域。 当然， 随着学者们对治理理论研究的深入， 必然还会从其它学科理论中找到更多有益的学术资源。
在理论层面上， 治理理论与 !" 世纪 /".(" 年代社会科学出现的某些范式危机有关， 而最主要的危机在于各个学科
） ++,!.$ 领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述“ 现实的世界” 。)-*（
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毛泽东邓小平理论研究
治理理论从某种意义上说是公共管理最新发展的理论范式。公共管理历史悠久， 早在国家产生之前， 原始社会的成 员便以氏族组织为单位管理集体生产， 共同安全等公共事务。进入阶级社会后， 公共管理在相当长一段时间内依附于政 治统治， 从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。公共管理成了由政府垄断并强制管理的领域。从治理 的角度看， 治理的主体可以是公共机构， 也可以是私人机构， 还可以是公共机构和私人机构的合作。 多元化的治理主体发
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毛泽东邓小平理论研究
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活动， 而是一个过程； 治理过程的基础不是控制， 而是协调； 治理既涉及公共部门， 也包括私人部门； 治理不是一种正式的
()!$） 制度， 而是持续的互动。%&$’（
国内学者毛寿龙教授在译介治理时指出： “ 英文中的动词 !"#$%& 既不是指统治 （ * 也不是指行政（ %’($） )*+,&,-.%)/ 和管理（ ， 而是指政府对公共事务进行治理， 它掌舵而不划桨， 不直接介入公共事务， 只介入于负责统治 .,"&） +)&)!$+$&.） 的政治与负责具体事务的管理之间， 它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代， 意味着新公共行政或者新
%#&（ ’(#)） 治理理论的兴起拓展了国家与社会关系的分析架构， 超越了自由主义与国家主义的传统对立， 形成一种新 向运行。 ”
型的国家与社会关系范式。 治理除了政府机关和各种机构外， 还包括市民社会的参与， 各种利益集团以及部门间的协商，
） ’’($*+$) 它有助于克服国家和市民社会各自能力的有限性， 并试图建立在国家与市民社会之间的互动网络。 %*&（
’(!#） 展着相互依存的关系， 推动了公共管理朝着网络化的方向发展。 %)&（
同时， 治理理论也吸收了自组织理论的有益成份。 从广义上讲， “ 治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方
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!""# 年第 $ 期
治理理论的兴起给政治学、 行政学、 管理学等学科的研究提供了新的知识背景和话语体系。 从知识论角度看， 治理理论是人类在寻求解决社会一致有效性问题上做出的一次深刻的认识转折， 政治学知识体 系都在悄悄地脱离“ 统治” 这一核心而转向“ 治理” 这一主题。 “ 治理作为政治学词汇， 都是围绕公共权力展开的， 反映着国 家与社会之间一定的权力关系。它是通过对公共权力的配置和运用， 对社会的统治（ 领导） 、 协调和控制， 以达到一定目 标。但是， 在不同历史时期， 有不同的治理模式或统治方式， 而决定治理模式的则是公共权力的资源配置和协同运作。传 统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。只是到 !" 世纪以后， 西方国家 的传统治理模式才得以真正开始转型。 其原因主要是权力来源的多样性和公民社会日益发育成熟， 强调权力的分化和双
%&#’（ ()+） 治理与统治最基本的， 甚至可以说是本质性的区别就是， 治理虽然需要权威， 但这个权威 则、 治理机制和治理方式。 ”
并非一定是政府机关； 而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构， 而治理的主体既可以是公共机 构， 也可以是私人机构， 还可以是公共机构和私人机构的合作。 统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、 法律手段为 主， 而治理的手段更多的是强调各种机构之间自愿平等合作。 从范围来看， 治理是一个比统治更宽泛的概念， 从现代的公 司到大学以及基层的社区， 如果要高效而有序地运行， 可以没有政府的统治， 但却不能没有治理。 政府统治的权力运行方 向总是自上而下的， 它运用政府的政治权威， 通过发号施令， 制定政策和实施政策， 对社会公共事务实行单一向度的管 理。 与此不同， 治理则是一个上下互动的管理过程， 它主要通过合作、 协商、 伙伴关系、 确立认同和共同的目标等方式实施 对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、 公共利益和认同之上的合作。统治的权威主要源于政府的法规命 令， 治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主， 后者以自愿为主。即使没有多数人的认可， 政府统治照 样可以发挥其作用； 治理则必须建立在多数人的共识和认可之上， 没有多数人的同意， 治理就很难发挥真正的效用。 与统 治相联系的理想政治管理模式为“ 善政” ， 而治理所追求的目标是“ 善治” 。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。
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另一位权威格里 ・ 斯托克对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出， 到目前为止各国学者们对作为一种理论的治 理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是： （ 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和 .） 行为者。 （ 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。 （ 治理明确肯定 !） $） 了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。 （ 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 （ 治 /） #）
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这里指出了治理理论兴起有两个方面原因， 一是由于西方福利国家出现管理危机。 第二次世界大战后， 在民族国家 内部， 政府被视为“ 超级保姆” ， 职能扩张、 机构臃肿、 服务低劣、 效率低下， 财政危机遍布各国， 社会分裂和文化分裂同时 出现。 在国际市场上， 随着全球化、 区域一体化的逐步深入， 联合国的安全机制和国际社会的和平力量也无法拯救世界一 些地区大规模的无政府状态， 尤其是毒品， 跨国犯罪、 核武器扩散、 科技风险、 环境保护等问题已对国际社会的管理提出 了严重的挑战。 在这样的背景下， 治理理论作为既重视发挥政府的功能， 又重视社会组织群体势力相互合作、 共同管理的 方式和理念登上了历史舞台。 二是与市场和等级制的调节机制发生危机有关。 市场机制在发展和提高资源配置效率方面 显示出巨大的优越性， 但市场机制也会造成分配不公、 外部化、 失业、 市场垄断等失灵现象。 同样， 等级制调节机制会造成 政府过度增长， 机构效率低下， 行政信息受阻与失真等弊端。因此， 社会急需新的调节机制。这个新的调节机制就是治理 理论的网络管理体系。 另外， 人们也注意到形成“ 治理” 的第三个因素， 它与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。 随着 自由民主制度的全面推行， 市场经济的迅速发展， 社会开始出现大幅度的深层分工与整合， 大批代表经济与政治利益的 社会组织集团开始快速成长。 社会组织集团是治理网络管理体系中不可或缺的重要因素， 它为网络管理的全面运作提供
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罗伯特 ・ 罗茨列举了六种关于治理的不同定义： （ 作为最小国家的管理活动的治理， 它指的是国家削减公共开支， 以 .）
最小的成本取得最大的效益。 （ 作为公司管理的治理， 它指的是指导、 控制和监督企业运行的组织体制。 （ 作为新公共 !） $） 管理的治理， 它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。 （ 作为善治的治理， 它指的是强 /） 调效率、 法治、 责任的公共服务体系。 （ 作为社会—— —控制体系的治理， 它指的是政府与民间、 公共部门与私人部门之间 #）
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治理危机” （ 以来， “ 治理” 这个概念在学术 %%%%自从世界银行 &’(’ 年在讨论非洲发展时首次提出“ !"#$#$ #% &’()"%*%!)） 在西方学术界特别是政治学、 行政学、 管理学领域， 治理理论成为探讨的热点， 界很快就流行开来。!" 世纪 ’" 年代以来， 以治理为研究对象的著述大量涌现。 正如联合国社会发展研究所副主任休伊特指出的： “ 今天的国际多边、 双边机构和学
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国内另一学者俞可平教授认为， “ 治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运 用公共权威维持秩序， 满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和规范公民的各 种活动， 以最大限度地增进公共利益。所以， 治理是一种公共管理活动和公共管理过程， 它包括必要的公共权威、 管理规
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从知识论的角度来看， 治理理论是人类在寻求解决社会一致有效性问题上做出的一次深刻的认识转 折， 政治学知识体系在悄悄地脱离“ 统治” 这一核心而转向“ 治理” 这一主题。它的兴起拓展了国家与社会 关系的分析架构， 它超越了自由主义与国家主义的传统对立， 形成了一种新型的国家与社会关系范式。 虽然治理理 论 还 很 不 成 熟 ， 它的基本概念还十分模糊， 但它打破了社会科学中长期存在的两分法传 统思维方式， 即市场与计划、 公共部门与私人部门、 政治国家与公民社会、 民族国家与国际社会等， 把有效 的管理看作是两者的合作过程， 它力图发展起一套管理公共事务的全新技术， 强调管理就是合作， 等等。
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一 、治 理 理 论 兴 起 的 原 因 和 学 术 渊 源
“ 西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念， 主张用治理替代统治， 是他们在社会资源的配置中既看到了市
二 、治 理 理 论 的 基 本 内 涵
英语中的治理（ 一词源于拉丁文和古希腊语， 原意是控制、 引导和操纵。 长期以来它与统治（ ()*"$+%+&"） ()*"$+,"+#） 一词交叉使用， 并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。 西方政治学家和经济学家赋予 ()*"$+%+&" 以新的含义， 不仅其涵盖的范围远远超出了传统 !" 世纪 -" 年代以来， 学术界对治理作出了许多新的界定和解释。 治理理论的主要创始人 的经典意义， 而且其涵义也与 ()*"$+,"+# 相去甚远。 之一詹姆斯 ・ ・ 罗西瑙在其代表作《 没有政府的治理》 和《 等文章中明确指出： 治理与政府统治不是同义 !. 世纪的治理》 语， 它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制， 它们虽未得到正式授权， 却能有效发挥作用。 与统治不同， 治理指的是一种由共同的目标支持的活动， 这些管理活动的主体未必是政府， 也无须依靠国家的强制力量
究表明， 一群相互依赖的人可以“ 把自己组织起来， 进行自主治理， 从而能够在所有人都面对搭便车、 规避责任或其他机
%-&（ ’(#.） 公民社会的自组织网络是一种“ 没有政府的统治” ， 由个人组成的 会主义行为诱惑的情况下， 取得持久的共同利益。 ”
多元且自主治理的领域。 当然， 随着学者们对治理理论研究的深入， 必然还会从其它学科理论中找到更多有益的学术资源。