我国政府采购制度分析

我国政府采购制度分析
——兼论政府采购市场开放政策
作者：夏林童
院系：管理学院
专业：行政管理
年级：2005级
学号：L200502017
目录
一、政府采购的基本问题 (1)
（一）政府采购和政府采购制度………………………………………………
（二）政府采购与共财政………………………………………………………
（三）政府采购制度的原则……………………………………………………
二、我国建立政府采购制度的意义和作用………………………………………
（一）建立政府采购制度是健全我国财政策、加强支出管理的方向…………
（二）建立政府采购制度是落实政府重大政策目标的有效手段………………
（三）建立政府采购制度是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要困配套措施……
（四）建立政府采购制度是实现政府消费行为市场的重要途径………………
三、我国政府采购制度的存在的问题及对策…………………………………………
（一）当前政府采购工作中存在的主要问题……………………………………
（二）应采取对策及措施…………………………………………………………
四、关于我国政府采购市场的对策……………………………………………………
（一）实行逐步、适度的政府采购市场政策……………………………………
（二）运用政府采购政策有效保护国内产业……………………………………
（三）完善政府制度，为政府采购市场开放提供制度基础……………………
（四）提高我国企业的国际竞争力,早日进入国际政府采购市场………………参考文献………………………………………………………………………………
我国政府采购制度分析
——兼论政府采购市场开放对策
政府采购制度作为财政制度的组成部分，在很多国家已有相当长的历史。

随着世界经济一体化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到贸易领域，成为贸易自山化谈判的一个重要方面。

目前，我国还没有建立符合国际惯例的政府采购制度，但随着我国社会主义市场经济体制的建立和加入双边和多边国际经济组织的需要，尽快建立我国的政府采购制度已经成为一个不可回避的问题。

一、政府采购的基本问题
(一)政府采购和政府采购制度
政府采购是指各级政府为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的行为。

与一般采购相比，政府采购具有以下特点：—是采购资金主要表现为政府性资金；二是采购目的主要是实现政府职能；三是采购范围广、规模大；四是采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则；五是采购制度一般是围绕政府的一定时期的一定目标而制定的，具有较强的政策性。

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。

一般来说，政府采购制度的组织管理体系是指政府采购制度中的参与主体的构成及其各参与主体之间相互关联、相互制约和监督的关系总和，主要包括政府采购参与主体及职责、政府采购制度内部各参与主体晌相互关系以及政府采购制度的监督机制三大部分。

这三部分相互关联、相互影响、密不可分，高度统一于政府采购制度之中，深刻体会和了解这一点对建立我国政府采购制度具有现实意义。

其具体架构如下图所示(见图1)。

(二)政府采购与公共财政
政府采购制度的理论依据是公共财政，政府采购制度是公共财政基本制度的重要组成部分。

1．政府采购制度是公共财政的一个重要组成部分
在市场经济条件下，国家对经济的管理，山直接管理转变为间接管理。

资源配置山政府配置全部资源方式转变为以市场为主体配置方式。

对市场失灵的领域如国防、外交、行政事业、社会治安、公共设施、教育保健等等，则作为社会公共需要范畴仍需政府继续履行职能。

具体表现就是政府向广大公众提供公共产品和服务。

政府为履行其职能，必须以税收形式筹集资金，再用这些资金去采购广大公众需要的公共产品和服务，即开展政府采购活动。

因此，市场经济国家的政府财政也称为公共财政，政府采购也称为公共采购。

在西方国家，采购支出，—般占财政支出的30％以上，占CDP的比重一般在10％左右。

政府采购不同于其他消费主体开展的采购活动，它的资金来源于纳税人交纳的税金，因此，采购资金的使用也要满足纳税人的要求，需要做到配置合理，所以，采购活动要坚持公开、公正、公平的原则。

2．政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制
国际经验表明，在公共资源的配置过程中，依靠道德自律或互相监督是不能杜绝小集团与政府部门采购官员之间的合谋和腐败现象的，而公开竞争机制的引入则大大降低了其合谋的概率。

实行政府采购制度，将公开竞争机制引入财政管理后，供应商、采购机关以及资金管理部门互相之间的合谋与不合谋的利益差别已不那么悬殊，而合谋还要承担被揭发或查处的危险。

对采购机关来说，优中选优，获得价格质量比最佳的货物、工程和服务，激励厂商更好地为政府这个最大的消费者服务；对供应商来说，促使其适应市场要求，自觉改善价格质量比，提高竞争实力：对资金管理部门来说，有利于提高资金分配和使用的透明度，节约支出，硬化预算约束。

在此基础上，纳税人也就必然成为最大的受益方。

因此，为了减少合谋现象，实现物有所值的目标，政府采购必须坚持透明原则和竞争择优原则。

社会监督机制法律监督机制
——主体间关系线………………>信息流
图1 政府采购制度组织管理体系架构图
(三)政府采购制度的原则
1．公共性原则
公共性原则是政府采购制度建设的前提。

包括以下内容：一是其服务对象仅限于公共部门。

因为政府采购是一种市场经济条件下的非市场行为，如果其范围过大，就会给其他供应商造成损失。

同时，对公共部门来说，它们不仅受到法律约束，而且还受到财政法规和制度的约束，这一点与企业不同。

因此，各级政府既有权力也有可能将其统一起来，纳入政府采购范围。

二是政府采购内容的公共性。

从理论上讲，政府采购物品范围很大，但实际操作时，并不可能将其全部纳入，而只能将通用的商品和劳务纳入统一的采购范围；特殊行业所需的物资，数量较少、专业性较强的物资，往往统一采购不如分散采购的效率高。

三是运作方式上的垄断性。

凡是列入政府采购的单位和品种，必须由政府指定的机构实行统一采购。

2．非盈利性原则
政府采购的非营利性包括两层意思：一是指它不以营利为目的，因此，它不是市场行为，实行政府采购是为了减少财政支出的同时，保障行政事业单位的正常业务开展需要；二是政府采购刁；是供给制，必须以成本核算制为基础，在管理上应把支出指标管理与资金管理分开。

3．公开性原则
公开性是指政府采购必须在公开的环境下运作。

政府采购是非市场行为，由于采购批量大，对经济的影响也大，为此，必须提高透明度。

在决定供应商时，应当按照一定程序，在保证公平、公正的前提下进行公开操作。

对于服务性采购，政府采购机构应当派出人员进行质量监督严禁在政府采购上搞幕后交易，暗箱操作。

二、我国建立政府采购制度的意义和作用
(一)建立政府采购制度是健全我国财政政策、加强支出管理的方向
健全完整的财政政策包括两个方面：一是收入管理政策：二是支出管理政策。

这两个方面处于同样重要的地位，只有收支政策都是科学和健全的，财政职能才能
最有效地发挥，资源才能得到最合理的配置。

1994年，我国实行的分税制财政体制，规范了中央与地方的收入分配关系。

但到目前为止，在加强支出管理方面，还缺乏行之有效的办法。

在西方国家，为了有效地加强支出管理，将政府支出划分为购买性支出和转移支出(付)两大部分，并相应制定了各自的管理办法，建立各自的运行机制。

通过政府采购制度这种机制，政府得到了价廉物美的商品和服务，大幅度节约支出：细化预算，强化预算约束：减少资金流通环节，提高资金使用效率；提高透明度，加强了财政监督。

为了建立与我国社会主义市场经济体制相适应的支出管理制度，通过借鉴国际经验，结合我国的实际情况，建立我国的政府采购制度，是加强采购支出管理的必山之路，而且势在必行。

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(二)建立政府采购制度是落实政府宏观调控政策目标的有效手段
政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为，将政府采购政策与其他政策相结合，能够实现政府的各项重大政策目标。

1．调节国民经济的运行
财政政策是我国实施经济宏观调控的主要手段之一。

财政政策的调控方式，在收入方面主要是通过税收政策来体现的，在支出方面，则主要是通过政府采购宋体现的。

政府作为国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。

因此，在经济过热时，与其他政策相配合，缩小政府采购规模，即通过紧缩的财政政策实现经济的正常运行：当经济萧条时，可以扩大政府采购规模，促进经济的增长。

同时，通过弹性采购计划，还能实坝：产业结构调整的目标。

2．保护民族工业，支持国有企业的发展
国家支持或扶持民族工业的方式是多种多样的。

改革开放以后，减税让利和指令性银行贷款是我国政府支持国有企业的主要手段，其效果并不理想。

这种把支持重点放在生产环节，目的只是保证企业的运转而忽视企业生产的产品是否能通过市场转化为商品的做法，显然是不符合市场经济客观规律的。

在市场经济条件下，政府与企业除法律关系外的联结点应该是市场，政府对企业的限制与支持应通过市场来实现。

政府可通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，尤其是国有名牌产品，来保护民族工业，支持国有企业，搞活大中型国有企业，创造和激励名牌产品，从整体上提高国有企业在国内、国际市场上的竞争力。

3．维护生产者和消费者的利益
市场不是万能的，它本身也存在一些缺陷。

市场的波动会直接影响产品的供求关系和价格变化。

在此情况下，如果政府不采取必要的手段，就会损害生产者和消费者的利益。

政府采购就是政府弥补市场缺陷的手段之一，即通过存货(如粮食、石油等)的吞吐，来平抑或稳定市场物价。

此外，政府采购政策与环境保护政策相结合，可以实现保护环境的目标；与就业政策相结合，可以促进就业，特别是残疾人、妇女和下岗工人就业的政策目标，等等。

(三)建立政府采购制度是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施
改革开放以来，反腐倡廉一直是我党在新时期加强党的建设的一项极其重要的任务。

造成腐败的原因是多方面的，其中财政职能被肢解、财政监督机制不健全是一个重要因素。

同样，消除腐败的措施应是多管齐下，健全财政监督机制将是反腐倡廉的一项重要举措。

政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分。

它是财政分配职能的延伸，是对支出使用进行监督和管理。

政府采购制度使政府的各项采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作，而且形成了财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，从而有效地抑制了公共采购活动中的各种腐败现象，有利于保护政府信誉，维护政府官员廉洁奉公的良好形象。

(四)建立政府采购制度是实现政府消费行为市场化的重要途径
在发达或较为发达的市场经济国家，政府部门消费不是由政府内部提供的，而是通过市场提供的，即向市场购买各种所需的商品和服务。

我国政府部门则是倾向由部门内部提供，因此，几乎每一个政府部门或每一个系统内部都设有各种各样的服务机构，从电话班到司机班，从司务室到招待所甚至高级宾馆，从印刷厂到培训中心甚至副食生产基地，等等。

很显然，依靠由部门或系统内部提供服务的做法，既无经济效益，也无社会效益，其直接后果就是增加财政负担，影响政府形象。

几年来，我国在努力推行将机关服务实体与机关相脱钩的尝试，但效果并不明显，这与缺乏相应的机制是密切相关的。

我国将以建立政府采购制度为契机，将机关的各种服务实体推向社会，让各机关所属的同类服务体组成一个更大的实体，政府部门需要服务时，向这些实体购买，建立起机关与服务实体之间的商业性关系，从根本上解决依靠政府部门自己提供服务的方式及产生的各种问题。

三、我国政府采购制度的存在的问题及对策
我国政府采购工作同任何其它新生事物一样，在它的发展过程中也同样存在许多问题。

正视这些问题，并采取相应的对策，是我们下一步做好政府采购工作的当务之急。

(一)当前政府采购工作中存在的主要问题
1．认识不足，部门单位配合难
政府采购制度在我国刚刚推行，是一个新生事物，也是一项改革举措，了解的人不多，误解的人却不少。

有人认为这是财政部门想垄断采购事务；也有人认为其实质就是控购；甚至认为这是在恢复供给制的老办法等等。

特别是政府采购主要是面向社会公开招标，通过竞争方式采购货物、工程和服务项目，必然触及一些部门、行业和个人的既得利益，加之一些行政事业单位往往设有物资采购部门，要他们一下子把采购权让出来，难度很大。

还有一些部门为了保护自己的利益格局，利用职权实行支出领域的贸易保护和经济垄断，反对实行政府公开采购。

这样，认识偏颇和利益驱动，就成了推进政府采购工作的首要障碍。

2．进展不快，覆盖范围扩展难
按照要求，党政机关、实行预算管理的事业单位和社会团体利用财政资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程及服务的，应通过公开竞争的方式向社会购买。

并根据先易后难、先大后小的原则，确定采购目录和制定实行招标采购的最低限额标准。

现各地在会议、接待、大型活动和大宗印刷等公共消费方面实施了政府采购制度，并逐步向贵重办公用品、公务用车等方面扩展。

但总的看来，政府采购面还是比较窄，许多由财政资金负担的支出项目没有包揽进来，特别是工程项目没有纳入政府采购范围，使用预算外资金购买货物、工程和服务的活动更难以掌握，留下了诸多漏洞和隐患，既不利于财政资金的健康运行，也不利于政府采购工作的顺利开展。

3．预算不符，采购项目掌握难
目前，由于政府采购项目没有单列，“政府采购资金专户”尚未设立，专项资金预算项目，一是不够细，难以具体掌握；二是没有制定配备标准，定性的多，定量的少。

因此，导致采购管理部门无法全面准确及时地掌握各部门所要采购的货物、工程和服务项目，从而难以有计划、有步骤地实施政府采购招投标工作。

加之公用经费这一大块没有细化分解，致使政府采购范围无法迅速扩大。

4．标准不一，政府采购操作难
政府采购是政府为满足其政务活动，按一定标准给党政机关提供必要的工作环境和物质条件的一项工作。

这就相应要求党政机关、事业单位在设备配备上具有统一的标准，没有标准，数量多少、品质高低就无从把握。

现在缺少的正是这样一个统一的标准。

可以说，这是加强财政支出管理的重要障碍，也是政府采购机构最头痛的问题。

没有一个客观公正、权威的采购标准，仅仅依靠财政部门从资金安排上把关，既不能使部门单位满意，也不能使自己理直气壮、得心应手地开展工作。

(二)应采取的对策及措施
推行政府采购工作中出现的问题是前进中的问题、发展中的问题，可以通过深化改革、加强管理等方式予以解决。

但也要看到，解决这些问题有一定的难度，也需要一个过程，它既依赖于我们主观上的认识和努力程度，也依赖于客观环境的配套完善。

及时解决这些问题，可以把政府采购工作向前推进一大步。

根据政府采购工作的现实进程和各地的经验教训，今后一段时间，应着重抓好以下几方面的工作。

1．加强领导，确保政府采购工作顺利推进
实行政府采购制度是一项意义深远、影响巨大的改革举措。

形式上是对财政支出方式的调整，实质上是利益格局的重构，必然会遇到许多障碍，没有各级党委政府强有力的领导和支持，这项工作是难以开展的。

各级领导必须充分认识到实行政府采购制度，可以调节经济运行，拓展财政职能，节减财政支出，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，树立政府良好形象。

各级党委的主要领导要亲自参与研究部署，纪检监察部门更要紧密配合，认真检查督促。

政府主要领导更要将它作为本职工作，列入重要议事日程，投入相当大的精力抓好此项工作。

各级人大要积极支持，主动介入，发挥监督作用。

只有这样，政府采购工作才能得到有力的组织保证，才能顷利地向前推进。

2．采取措施，扩大政府采购范围
首先，要逐步将财政资金支出的建设工程项目纳入政府招投标范围。

工程采购占政府财政支出有相当比重，推行工程项目政府采购制度是实行财政集约化管
理，更好地落实积极财政政策的有效措施。

开展工程政府采购，既是政府采购的有机组成部分，也是改革现行投资体制的必然要求。

只有实施工程政府采购，理顺政府建设工程的采购与建设部门行业管理的关系，明确政府采购管理部门在政府公开采购过程中的地位和作用，才能保证财政部门和政府采购机构对政府投资工程的监督和管理。

其次，要逐步扩充财政资金支出的公共消费领域的政府采购范围，推行公务用车的统一投保、定点维修和定点供油制度，推行办公用品定点供应、大宗印刷业务定点印刷等方面的政府采购制度。

切实加强财政部门对车辆维修、燃油费和保险费、办公印刷费等开支情况的控制和管理，节减财政开支。

再次，对招标限额以下的小额采购项目，要试行采购卡制度，即以资金卡代替现金支付方式。

小额采购尽管单位合同价值很低，但由于合同数量多，统一指定商业企业购买也可获得资金运用的规模效益，尤其在城市，可以尝试此种做法，利用银行的城市结算网络进行资金结算。

还可根据采购实践的进展情况，逐步降低招标限额，扩大招标范围。

招标限额下降与采购卡制度相结合，就能对政府采购行为进行全面的规范。

3．强化监督，促进廉政建设
各级财政部门要切实负起政府采购的监督管理职责，并积极配合，支持纪检、监察等部门对政府采购活动的监督工作。

政府采购工作中的一些事项要向他们通报，还应主动邀请他们参与政府采购的有关工作，这不仅是他们对采购行为中违法违纪行为履行惩处职责的需要，他们的参与也是对政府采购工作的有力支持。

财政部门对政府采购活动要进行严格的职能监督。

采购机关对纳入预算的采购项目不按规定实行公开招标的，应向财政部门负责管理政府采购事务的职能机构报告并说明理由，对应实行公开招标采购而未按规定办理的，财政部门应拒绝拨款。

在采购过程中，采购机关应将标书文本、开标报告、评标报告、合同文本等阶段性文件，提交财政部门备案，以使财政部门随时掌握采购进程及动态。

对于供应商的投诉，财政部门要及时予以处理，并要定期向纪检监察部门通报有关情况。

采购合同履行完毕后，原则上都要由第三方进行检验，质量得不到保证的，财政部门一律不得拨款，有关部门对相关责任人要做出相应的处理。

4．配套改革，为政府采购工作提供便利条件
细化预算编制是实行政府采购制度的前提。

在细化预算编制未突破之前，政
府采购只能停留在对专项预算的货物、工程和服务的采购上，无法对预算支出中的所有物品和跨部门的采购行为实行规范化管理。

要编制政府采购计划，对采购项目实行目录管理。

年度采购计划应列明拟定采购货物、工程及服务的名称、数量、质量、规格、单价、总价、供应时间等情况，报同级财政部门审查批准。

财政部门根据财力可能和实际需要，审核各采购实体拟定的年度采购预算，汇总编制本级政府年度采购预算，并按采购预算项目编制集中采购目录，向社会公布。

建立集中支付制度是推行政府采购制度的保障，这项改革完成之前，我们的政府采购还不可能形成有效的制约机制。

要设立“采购资金专户”，政府采购资金由财政部门按采购合同的规定直接支付，即将采购资金通过设立的“采购资金专户”直接按采购合同支付给供应商，不通过部门单位中转，减少财政资金的中间流失。

对自筹资金安排的政府采购项目，也要求采购单位将资金汇入政府采购专用账户，再按采购合同的规定将资金直接拨付给供应商。

建立政府采购管理信息系统是实现高效率的政府采购的重要条件。

要本着“循序渐进，逐步到位”的原则，有计划、有步骤地建立政府采购网上电子系统，实现网上采购目标。

通过上网，发布政府采购政策法规和各种投标信息，搜集外省市乃至国外信息资料，本条件具备时，尝试网上竞投标采购方式。

四、关于政府采购市场开放的对策问题
虽然我国没有正式声明开放政府采购市场，实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场，我国政府机关采购商品或服务的领域也早已延伸到国外。

但是，我国实行政府采购的时间不长，要按照1994年达成的新的WT0《政府采购协议》(以下简称《协议》)的要求全面开放政府采购市场仍存在一些障碍①。

一方面，目前我国尚未建立统一、规范的政府采购制度，政府采购市场的开放缺乏必要的制度基础；另一方面，国内企业参与国际竞争的能力不强，难以应付政府采购市场开放带来的挑战。

但从长期来看，政府采购市场的开放是必然趋势，经济全球化、一体化趋势不可阻挡，如果我国长期徘徊于《协议》与经济全球化范围之外，无疑将付出更大的代价。

因此，应以《协议》为依据、以双边谈判的具体承诺为基础，根据我国经济发展水平与国内企业参与国际竞争的能力，逐步开放政府采购市场；同时，应按照《协议》的基本原则进一步完善政府采购制度，为政府采
①根据《协议》的性质及其加入条件，我国在申请加入世贸组织过程中可以不必签署该协议，但是，我国在实际申请加入世贸组织的谈判过程中，是否签署《协议》一直是被有关国家所关心的一个重要领域。