美国矿业管理体制及税费政策研究

S tudy
让渡特权及 免征权利金制度的矿 业法 , 到 20 世纪中叶 , 美国的 国防生产法与战略储 备法 甚至对 一些 根本不 盈利 的矿山 出于 国防需要的考虑以国 家补贴的形式开 发。然而 , 20 世 纪 60、 70 年代环境运动的兴起 遏制了美国矿业迅速发 展的势头 , 标志是 1969 年的国家环境政策法。 美国政府为鼓励矿业发展 采取过的矿业税 收优惠措 施 , 包 括耗竭补贴 ( 即百分比允许折耗 ) 、 矿产勘查和开发支出扣减以 及鼓励性的投资回收 制度等等。然而 , 近 年来这些措 施有所削 弱。目前美国采矿业的收益率已经相当 低。此外 , 1993 年克林 顿政府增加收入计划 中的炭税 ( CO2 排放征 税 , 如 120 美元 /吨 等 ) 及 BTU 税 ( 热能消 耗征 税 , 以英 制热 单位 BTU 计 算 ) 对矿 业界也有明显的影响 , 首先通过增加生产 成本而削弱 了美国矿 业的竞争力 , 妨碍了经济增长 , 减少了就业机会 , 扭曲 了燃料之 间的内 部竞 争 , 对耗 能 极 大 的炼 铝 业 打 击 更 大。总 之 , 除 了 1872 年矿业法修正 案的 讨论 ( 征收 权利 金、 取消 特许 权让 渡 , 提高环境标准 ) 之外 , 近期美国在矿业环境 保护、 土地 准入及税 收问题上法律法规在 朝着限制矿业的方向发展变化。 从 2003 年 9 月以来 , 国际石油价格一 路走高 , 为缓 解能源 紧张的压力 , 美国国会参、 众两 院于 2005 年 7 月 底分别 通过了 能源法案 , 美国总统 布什 于 2005 年 8 月 8 日的 签署 使之 正式 成为法律。 其主要内容包括在今 后 10 年内给 予传统能源和核 能源公司 145 亿美元 的减 税优惠 和补 助以鼓 励它 们增加 能源 生产 , 其中给予石油和 天然气 公司、 电 力公司 以及 煤生产 公司 的减税额达 90 亿美元 , 对 提高能 效和 再生能 源计 划的补 助额 不足 50 亿美元。法案还包 含鼓励提高能效和 扩大再生能源计 划以及鼓励生产乙醇 等汽油添加物等内容。 2 . 2 矿 产税费主要税目 矿产资源税费 包括 矿产 资源收 费和 矿产资 源税。矿 产资 源收费是矿产资源所有者 ( 或出租者 ) 所取得的各项收益 , 是矿 产资源所有权在经 济上 的实 现。矿产 资源收 费调 节的是 所有 者与生产者之间的经 济利益关系 ; 而矿产 资源税是矿 产矿业税 ( 矿产矿业税中包括国家和地方政府对其它行业所征 收相同性 质的税 , 如产品税、 增值税、 所得税等 ) 的一部 分 , 它调 节的是政 府与矿产资源经营者 ( 包括所 有者和 生产者 ) 之 间的经 济利益 的分配关系。 2 . 2 . 1 矿产资源所有者的收费 ( 1) 红利 ( bonuses) 红利又 称租 赁 红利 ( Lease Bonus) 或现 金 红 利 ( Cash Bo nus) 等 , 它是 承租人 付给出 租人矿 产租约 签订的报 酬 , 价格按 每英亩支付。 其金 额大 小受 矿产 资源 优越 的外 部 条件 ( 如位 置、 交通、 赋存条件等 ) 、 品位等影响变化较大 , 州和联 邦所属矿 区租赁采取竞争性招 标 , 红利表现为成功 竞购者赢得 租约权利 的现金数量。 ( 2) 矿地租金 ( R en ts) 又称之为 延期 地租 ( D elay R enta l) 。 一般 情况 下 , 典 型的 租约在 1 年内终止 , 而 延期地 租就 是矿产 公司 为延 期勘探、 生
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作者简介 : 李燕花 ( 1973- ) , 女 , 河 南省尉氏县人 , 经济师 , 经济学学士 , 主要从事社会保险和税收 政策研究。
中国国土资源经济 m ics of Ch ina E cono
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2006 / 06
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学习与借鉴
估 ; 矿产地租让 ; 环境评价。 权利金的征收管理是矿管 局一项十分重要 的工作 , 除华盛 顿和丹佛作为全国 海上、 陆地 权利 金征收 中心 之外 , 美国 联邦 政府还在全国十多个 重要地区设立了派出机 构 , 主要 有三项任 务 : 权利金征收 ; 权利金审核 ; 权利金的使用分配。 1 . 1 . 2 土地管理局 ( BLM ) 美国土地管理局 ( 以下简称 土地局 ) 是联 邦政府 对公有 土地及其地下矿产 资源 的管 理机构。 负责陆 上联 邦公共 土地 内矿产资源勘查开发 管理 , 具体职责是负 责联邦公共 土地的管 理 , 主要负责对联邦土地 ( 主要位于美国西部和阿拉 斯加州 ) 和 其地下的矿产资源等 进行管理 , 并对州和私人土地进行协调。 土地局主要承担 下列工作 : 负责联邦 公有土地和 地面属于 私有、 地下属于国家的矿产资源探矿权、 采矿权 申请、 租让和出 售的管理 ; 参与印第安 人保留 区矿 业权租 让前 的评 价 ; 对 于矿 山企业开发矿产资 源进 行监 督管理。 土地局 还在 全国矿 产资 源较多的市县设立了 派出机构 , 代表联邦 政府进行矿 业权的出 让和出售工作。 此外 , 内政部内设 的地质 调查 局对全 国矿 产资 源的分 布、 数量、 质量和储量予以 评价 , 为制 定公 平有效 的自 然资源 开发 和环保公共政策提供 重要依据 , 同时为社会提供服务。 1 . 2 能 源部 美国能源部成立 于 1977 年 , 主要 负责 美国 核能 研发 和核 安全工作、 联邦政府能源政策制定 , 能源行业管 理、 能 源相关技 术研发、 环保能源的生 产和利 用以 及核武 器研 制、 生产和 维护 等。美国能源部国 家能 源战略 的主 要目标 是 : 提高 能源效 率 ; 确保应对能源危机 的能力 ; 促 进环 保能源 的生 产和 利用 ; 通过 不断的科技进步拓展 未来能源选择 ; 在能 源问题上进 行国际合 作。能源部矿物燃料 局战 略石油 储备 办公室 负责 美国石 油战 略储备 , 该办公室的首 要任务 是保 证按总 统指 示 , 迅速将 储备 油抛售出去。其矿物 能源 办公室 下属 的石油 天然 气技术 办公 室 , 负责分析影响油气供应的事件并对 相关研究 予以资助。能 源部的联邦能源规制 委员 会负责 对重 要的石 油洲 际贸易 进行 管理 , 其指导理念是 : 所选择的管制 方法应能 促进市场竞 争性 , 确保价格公平 , 并在评价能源项目的公共 利益时对环 境和社会 影响予以充分考虑。 能源 部所属 的能 源信息 署负 责对能 源供 应、 需求和价格趋势等 数据进 行收 集和分 析 , 其分 析工作 具有 独立性 , 不受联邦政 策 目 标的 影 响。统 计数 据 的范 围 覆 盖石 油、 天然气、 煤炭、 电力和可再生能源等 领域。美国联 邦能源管 制委员会作为能源 部的 一个独 立管 理机构 , 隶 属于 美国政 府 , 该委员会负责管理洲 际之间天然气、 电力、 水力、 石油 等管道与 配送行业的经营行为 。 2 矿产资源税费情况 2 . 1 矿 产税费政策 美国与矿产资源 勘查开发 有关的 法律法 规几乎 都是 1872 年的通用矿业法演化、 细化而来的。 20 世纪初及 19 世纪 末 , 美 国重点是推动了矿业 发展 , 其标志 是 1872 年规定 的自由 进入、
S tudy
学习与借鉴
美国矿业管理体制 及 税费政策研究
李燕花
( 唐山市机关事业社会保险局, 河北 唐山 063000)
摘
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要 : 文章主要从美国的法律 、 土地和矿产归属等方面探讨了 美国矿 业管理 机构的 组成 、 职能等 , 对美 国联邦 和各州
的矿产资源税费政策 、 税费征收情况等进行了较系统的归纳 、 总结 和分析 , 并得出以 下结论 : 美国的 油气资 源税费 结构 、 水平等比较合理 , 值得借鉴 , 其暴 利税征收的利弊对我国油气行业管理和税费征收有参考价值 。 关键词 : 矿业 ; 管理体制 ; 税费 ; 红利 ; 矿地租金 ; 权利 金 中图分类号 : F 416. 1( 712) ; F810. 422( 712) 1 矿业管理体制 美国是一个矿业 大国 , 自 1872 年《 矿业法》 问世以来 , 已经 有 130 多年的矿业 开发 历史。联邦 政府 的矿 产管理 体制 涉及 多个政府部门 , 有内政 部、 能源 部、 美国贸 易开 发署、 美国 进出 口银行、 商务 部、 农业 部、 环境 保护 部、 国 家科 学基 金、 国 防部 等。其中 , 最主 要的 是 内政 部 和能 源部。 内政 部负 责 资 源管 理、 矿业权管理以及权 利金征 收管 理 ; 能源部 则主 要负责 能源 政策、 能源产业、 石油储备等。能源 矿产的勘查、 开采 以及权利 金的征收 , 则由内政部负责。 联邦政府主要负责制定矿 产战略、 确 立竞争规则 和维护资 源的可持续开发 , 为本 国矿产 产业 提供经 济、 技术 和制度 上的 框架。同时 , 负责联 邦所有 土地 内矿 产资源 的勘 查、 开发。州 政府负责州所有土地 和私 人所有 土地 内矿产 资源 的勘查 和开 发。私营企业通过参 加政 府公开 招标 租售程 序获 得矿产 开发 和生产权 , 政府不直接干预私营企业的生产和经营。 1 . 1 内 政部 美国内政部成立 于 1849年 , 它不仅 管理公共 土地资 源 , 还 有管理公共土地上 的矿产 资源、 能 源、 森林资 源和 水资源 及野 生动物资源等的职能 ; 内政部也是美国联 邦政府中具 体负责矿 产资源勘查开发和矿 业权管理的政府机构。具 体是 : 恢复和保 护国有土地、 水利、 矿产等资源 ; 合理使用 和发展联邦 管辖的各 种资 源 ; 公平有效 地执行 有关法 律等。内政 部下设 8 个局 , 与 矿产管理相关的主 要有土 地管 理局、 矿产 资源 管理 局、 美 国地 质调查局等。 文献标识码 : C 文章编号 : 1672 6995( 2006) 06 0031 03 美国矿产管理 体制 和土 地所有 权关 系密切。 美国法 律规 定地下矿产资源属 于土 地所 有者拥 有。美国 的土 地分别 为联 邦、 州、 印第安部落和私人所有 , 因此矿产 资源也就分 别归属不 同的土地所有者。上述四者 分别拥 有 283 、141 、36 和 470 万平 方公里。美国海岸 线以 外 3~ 10 英里 延伸 到 200 英 里以 上的 海上大陆架、 阿拉斯加 州的 大部 分、 国 家森 林、 国家 公园、 野生 动物 保护区 的矿产 资源属联 邦政府 所有。海 岸线 3~ 10 英里 以内的河流、 公 立学 校等 的矿 产资 源属 州政 府所 有。本 土 48 州的大部分土地和地 下资源归私人所有。 在州属和私人土地上进行 矿产勘探开发活 动时 , 由各州立 法并进行管理 , 各州的立法和资源管理 机构不尽 相同。各州均 成立了 矿业部 ( 或矿业 能源部、 矿产资源 部、 自 然资源部等 ) 管 理其矿业权和征收相 关税费 , 在州一级没有能源管理部门。 1 . 1 . 1 矿产管理局 (MM S) 矿产管理局是 1982 年由 土地 局分 立出 来的 机构 , 负 责近 海和外海大陆架 ( 三海里以外 ) 资源勘查开发管理 , 主要职责和 任务是分析外大陆 架矿产 资源 的性质、 范 围和 价值 ; 监督 外海 大陆架矿产资源的 有序开 采和 再生 , 及时 收取、 核 实和归 类来 源于联邦和印 第安 土 地上 的各 类 矿产 的 权利 金和 租 金、 红利 等。 矿产管理局办 公机 构分 华盛顿 和丹 佛两部 分。华盛 顿办 公室负责外海大陆架 油气资源的矿地出让管 理 ; 丹佛 办公室负 责海上和陆上矿产和 油气的权利金征收管 理。主要职能 是 : 利 用地球物理方 法进 行 基础 性海 洋 地质 工 作 ; 资源 开发 价 值评