简论美国城市群发展及其政府职能演进的启示

简论美国城市群发展及其政府职能演进的启示

一、美国城市群的发展特征

美国将大城市群和大都市圈统称为“城市群”，就其三大城市群——美国经济发展的核心地区、规模最大的“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群，“芝加哥—匹兹堡”城市群和洛杉矶大都市圈——所展现出的发展特色来看，这种集群式的发展，包含了结构内不同程度城市化的城市之间，相互分工、带动发展的有效格局安排。

从美国当前的城市集群化发展根据来看，每个城市群中基本都包含几类城市：第一，多产业共发展的综合性全国中心城市，如纽约、芝加哥；第二，以某种产业为主的专业化地方中心城市，如巴尔的摩、费城、辛辛那提、圣路易斯等；第三，单一产业的专业化小城市，如伊丽莎白、托莱多、大瀑布城等；第四，卫星城，围绕某大城市所建，以匹兹堡周围大批小型钢铁冶炼城镇最为典型。它们在地域上分布比较均衡，并在全国统一、开放的大市场环境下，依托地域的分布态势相互之间形成了分工协作的关系，并各自确定自身的发展方向。

总体来说，美国各城市群的格局特点表现为：一是综合性城市与大中小城市相结合、专业性城市相结合；二是城市化发展模式多样化。

首先，所谓综合性城市与大中小城市相结合、专业性城市相结合，并没有统一的模式。具体来说，“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”

城市群主要采取了比较类似于“金字塔式”结构的多层次格局，每一层次由一个大城市作为中心带动，其中纽约又是绝对的中心。

在这种中心城市依次辐射带动区域内城市化的格局中，中心城市是城市群的基础组成要素，它们的发展需求和发展模式是都市圈存在、扩展的先决条件。因此，城市群的增长表现为由中心城市逐步向外扩展的，并由此在中心城市和周边城市，以及郊区卫星城镇之间构成了一种等级式的“金字塔式格局”。

这种情况下，必须要求：第一，中心城市具有极大的辐射和带动能力。例如从人口数量、经济产业规模和产业多元化的程度等各方面，必须要能够让周边城市、卫星城镇和被辐射的其他地区能够找到与中心城市职能匹配的自身地位，并在产业领域和中心城市相“错开”，防止重复建设和恶性竞争。第二，中心城市和周边辐射地区能够实现高效的资源流动和人口流通，这就意味着发达的交通网络、畅通的物流以及相互融通的社会福利保障制度等基础设施和配套制度支持。第三，市场对资源配置的基础作用固然是这种格局中各城市自身定位的基础依据，但对市场需求的信息公开、良性竞争的配置过程等市场环境保障和对市场机制缺陷的有效补正也是不可或缺的。

和“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群不同，“芝加哥—匹兹堡”城市群这主要采用了互助协作的方式来推进城市群的体系化发展。这个城市群中没有任何一个城市处于绝对领先和主导地位，各个城市都有自身优势，在区域市场一体化的大背景下，各城市更加接近完全竞争条件下的自由市场，相互依据市场产业发展形成良性的协作

分工，由此在总体上构成了彼此依存的关系，城市间的城市化毋宁说是战略合作和资源在更大范围内追求更优化配置的结果。

这种城市群要求各城市的发展水平相对均衡，并且在产业上还是要各自有所分工。除了发达的交通枢纽等基础设施支撑资源的顺畅流通，还要求各个城市之间能够基于经济、社会或文化等方面的依存关系，巩固其利益协作，在面对城市群外部的市场主体时，可以构成一个行动一致的主体——这就必须要求城市之间在城市化的规划、配套制度建设和本城市的社会制度建设等各方面，发展起有效的协作、沟通甚至一体化共治的机制。

其次，城市化虽然是市场经济发展推进的，但不同城市具体的发展条件还是内在地决定了城市化进程的多样化，进一步地，每个城市圈、城市群的发展模式也各自不同。

这不但表现在不同城市群之间，同一城市群内部不同区域的次级城市体系，它们在处理彼此关系的时候，也会有不同的发展模式。这一点在洛杉矶城大都市圈中最为典型，它也采取了中心城市辐射周边的发展模式，但和“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群不同，这一城市圈的城市分布紧密程度较低，除了洛杉矶，具有高度辐射能力的城市并不多，而带动有限区域的10万人口以上的城市约十数个，彼此之间在产业上缺少紧密的分工关系，因此除了洛杉矶，它各个层次内的中心城市比较倾向于“各自为政”，而向更高层次进行整合的能力较弱，所以毋宁说它是一个多中心的模式，称为“碎片化的大都会”，城市群内部并没有形成关键的功能性关联，中心城市影响力也相对薄

弱。

二、政府公共职能的发达与城市化的体系化推进

城市群是区域城市化的一种高级形态，整合分散城市化发展的体系化产物，进入这种发展阶段，也是美国经历了调整的历史选择。影响其发展模式的各个影响因素来看，城市化进程中政府的公共职能履行方式城市化的体系化发展和结构整合具有至关重要的作用。

得益于幅员辽阔而人口相对较少的优势，美国工业化推动的城市发展一直到二战前后，都还没有在人口规模的承载能力等方面形成对大城市的极大负担。而且传统国家那种大家族社会单位在城市化中分解的过程也没有在美国发生。这两个特殊的条件，使得美国城市化发展很早就以市场为基础，市场经济支配下形成的人口分布，直接引导了城市建设的功能分区。

不过，由于交通建设和相关技术的发展限制，大城市越来越多地集中了富有阶级和工业人口，比较贫困的人和农业人口则居住在城市边缘地带、郊区以及离城市较远的农村，这种分布虽然也带动了周边城镇化的发展，但在居住水平和区域间的职能配合等方面，仍然留下了隐患。

二战后，随着交通逐渐发达，美国部分人口开始出现像周边城镇流动的趋向，这种“郊区化”或“逆城市化”趋势改变了过去资源与人口片面向中心城区高度集聚的发展模式，城市之间、城镇之间

群体化发展的模式初见雏形。

这一趋势的背后，是上一阶段中心城市盲目扩张带来的隐患，无论是交通拥堵、环境恶化、治安不良以及种族冲突等，无不暴露出现有中心城市基础设施和公共服务等方面的能力不足。

为了适应这种发展趋势，联邦政府和各州、各市的地方政府纷纷倡导在郊区建设小型城区，1968年，美国国会通过《新城市开发法》，随后又推行“示范城市”实验计划，这些措施都有效地将“郊区化”或“逆城市化”趋势整合到城市化的发展进程中。它们的核心并不是结束了中心城市的城市化，而是提升城市郊区的社会功能和第三产业功能，它们和中心城市的工业以及其他原有产业是接轨与配套的，这就支持了原本的中心城市或其他大都市的进一步扩展。

值得注意的是，与美国政府积极参与城市化发展规划的立场相匹配的，是“大萧条”之后和“二战”后的凯恩斯主义在美国的盛行，自由主义经济和“小政府”理念已经开始变化，支持了政策立场的转变。

不过，这种发展模式仍没有解决中心城市的衰落问题。随着富有阶层的“外迁”，中心城市出现了贫困化，一个直接的原因是贫困者，尤其是黑人等有色人种向中心城市的集中，中心城市福利负担急速加重；而中产阶级和富裕人口向郊区流动则导致了中心城市税收的减少。此外，向郊区流动的富裕人群在改造居住环境的同时直接减少了周边农业用地，甚至自然森林，生态环境恶化逐渐成为问题，而居住地重新进行公共设施的配套建设，交通枢纽的发达程度又不能