中国人民银行管理体制改革研究

改后稿：1、整体改动部分较多，借鉴了一些参考文献资料，附在文后。

作为论文一般也要求将参考文献附上。

2、最后一部分建议感觉还是单薄了一些，但手头没有更好的参考资料，请斟酌，或再充实完善。

3、原稿利率改革部分与题目关系不大，将这一部分删掉了。

中国人民银行管理体制改革研究
引言
金融是现代经济的核心。

中央银行作为依法制定和执行国家货币金融政策、实施金融调控与监管的特殊金融机关，在各个国家金融体制中居于核心地位。

从各国历史进程看，中央银行体制改革在各国特别是现代新兴发展中国家金融体制改革中占据了首要位臵。

随着商品经济和货币信用的高度发展，以及国家对经济生活干预的加强，各国都根据实际情况对中央银行体制进行逐步改革和完善，以适应、保障和促进经济的发展。

从我国情况看，作为我国中央银行的中国人民银行，从诞生之日起至今，其管理体制改革走过了一段曲折的历程。

特别是1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行职能以来，中国人民银行管理体制在23年内几经变化，对金融体制改革和经济体制改革产生了深远的影响。

改革至今，中央银行体制改革已经成为事关整个经济体制改革和宏观调控大局的一项重要改革，为社会各界所广泛关注。

已经形成的一条共识是，没有现代的中央银行体制就不可能建立完善的金融机构体系，也不可能建立完善的社会主义市场经济体制。

但是，何为适合我国国情的现代中央银行体制？目
前形成的体制框架是否是最佳体制？对此，争议颇多。

因此，深入开展关于人民银行管理体制改革的研究十分必要，有利于总结经验，找出问题，进一步明确改革方向和措施，对促进深化金融改革，逐步建立与社会主义市场经济发展相适应的金融调控和监管体系，防范和化解金融风险，促进国民经济持续、快速、健康发展，都具有十分重要的意义。

一、中国人民银行体制改革历程
人民银行的历史,可以追溯到第二次国内革命战争时期。

1931年11月7日,在江西瑞金召开的全国苏维埃第一次代表大会上,通过决议成立“中共苏维埃共和国国家银行”,并发行货币。

1948年12月1日,以华北银行为基础,合并北海银行,西北农民银行,在石家庄市组建了中国人民银行,成为中华人民共和国成立后的中央银行。

中国人民银行成立至今的五十多年,特别是改革开放以来,在体制、职能、地位、作用等方面,都发生了巨大而深刻的变革。

（一）中国人民银行的创建与国家银行体系的建立。

(1948--1952年)
1948年12月1日,中国人民银行在河北省石家庄市宣布成立。

1949年9月,中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》,把中国人民银行纳入政务院的直属单位系列,接受财政经济委员会指导,与财政部保持密切联系,赋予其国家银行职能,承担发行国家货币,经理国家金库,管理国家金融,稳定金融市场,支持经济恢复和国家重建的任务。

在国民经济恢复时期,中国人民银行在中央人民政府的统一领导下,着手建立统一的国家银行体系。

到1952年国民经济恢复时期终结时,中国人民银行作为人民共和国的国家银行,建立了全国垂直领导的组织机构体系，对各类金融机构实
行了统一管理。

（二）计划经济体制时期的国家银行(1953--1978年)
在统一的计划体制中,自上而下的人民银行体制,成为国家吸收,动员,集中和分配信贷资金的基本手段。

随着社会主义改造的加快,私营金融业纳入了公私合营银行轨道,形成了集中统一的金融体制,中国人民银行作为国家金融管理和货币发行的机构,既是管理金融的国家机关又是全面经营银行业务的国家银行。

（三）从国家银行过度到中央银行体制(1979--1992年) 1979年1月,为了加强对农村经济的扶植,恢复了中国农业银行。

同年3月,适应对外开放和国际金融业务发展的新形势,改革了中国银行的体制,中国银行成为国家指定的外汇专业银行;同时设立了国家外汇管理局。

以后,又恢复了国内保险业务,重新建立中国人民保险公司;各地还相继组建了信托投资公司和城市信用合作社,出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。

日益发展的经济和金融机构的增加,迫切需要加强金融业的统一管理和综合协调。

由中国人民银行来专门承担中央银行职责,成为完善金融体制,更好发展金融业的紧迫议题。

1982年7月,国务院批转中国人民银行的报告,进一步强调“中国人民银行是我国的中央银行,是国务院领导下统一管理全国金融的国家机关”,以此为起点开始了组建专门的中央银行体制的准备工作。

1983年9月17日,国务院作出决定,由中国人民银行专门行使中央银行的职能,并具体规定了人民银行的10项职责。

从1984年1月1日起,中国人民银行开始专门行使中央银行的职能。

同时新设中国工商银行,人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由中国工商银行专业经营;人民银行分支行的业务实行垂直领导。

（四）逐步强化和完善现代中央银行制度(1993年至今)
1993年,按照国务院《关于金融体制改革的决定》,中国人民银行进一步强化金融调控、金融监管和金融服务职责,划转政策性业务和商业银行业务。

1995年3月18日,全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》,首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位,标志着中央银行体制走向了法制化,规范化的轨道,是中央银行制度建设的重要里程碑。

1998年,按照中央金融工作会议的部署,改革人民银行管理体制,撤销省级分行,设立跨省区分行,同时,成立人民银行系统党委,对党的关系实行垂直领导,干部垂直管理。

2003年,按照十届人大一次会议批准的国务院机构改革方案,将中国人民银行对银行,金融资产管理公司,信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来,并和中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会。

同年9月,中央机构编制委员会正式批准人民银行的“三定“调整意见。

12月27日,十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法(修正案)》。

有关金融监管职责调整后,人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策,维护金融稳定,提供金融服务。

”同时,明确界定:“中国人民银行为国务院组成部门,是中华人民共和国的中央银行,是在国务院领导下制定和执行货币政策,维护金融稳定,提供金融服务的宏观调控部门。

”
从机构设臵来看，1998年以前，我国中央银行体系是按照行政区划设臵的。

1983年工商信贷业务转由专业银行承担前，人民银行体系为：省、自治区、直辖市设立分行，地区一级设中心支行，市、
县设支行。

工商信贷业务转由专业银行承担后，县一级的中央银行业务一度由当地专业银行代管，随着“市管县”行政体制的推行，1986年又恢复了人民银行县级支行，原来的人民银行地区中心支行也基本取消，改为在中心城市设二级分行。

1993年党的十一届三中全会明确提出，“按照货币在全国范围流通和需要集中统一调节的要求，中国人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设臵。

”1997年亚洲金融危机的爆发，进一步凸现了金融监管和货币政策保持高度独立性和权威性的必要，于是1998年中央银行做出了撤销省行、成立大区行的决定，从而迈出了探索中央银行体系非行政区划设臵的第一步。

1998年底，中国人民银行参照美国联邦储备体系的大区行模式，撤销了31个省级分行，并根据地域经济相关性和金融监管的需要，成立了九大区行和北京、重庆两个营业管理部，在不设分行的各省省会设立金融监管办事处，作为分行的派出机构，负责该省的金融监管，在分行所在地以外的省会城市及计划单列市设立中心支行，原来的地级市中心支行和县支行予以保留，地级市中心支行直属分行管理，与新成立的省中心支行不再有隶属关系。

改革后的人民银行机构的体制设臵形成了四个基层：总行—大区分行—中心支行—县支行，在整个中央银行体系内部，也对各基层的主要职责也进行了明确划分：在货币政策上，决策权集中在总行，分行主要负责执行；在金融服务上，工作重点在分行，通过成立专门的金融监管办事处，强化了金融监管的独立性。

2003年银监会成立后，各地分支机构均按省设立，监管职能按省管理正式公开化。

2004年4月下旬，央行下文给各大区行：自5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理，改为由省会中心支行负责，
从此，9大区行只负责所在省的货币信贷业务工作；各省中心支行直接向总行负责，省会中心支行与省内各地市支行的上下级隶属关系也重新确立，至此，除了各中心支行的人事任免权仍归大区行外，大区行的其他职能下面的省中心支行基本上已具备。

二、中国人民银行体制改革的经验教训与几个关键问题
从1984年以来的22年间，中国的中央银行在调整中改革，在改革中不断探索，中央银行的地位在不断调整之中，中央银行的体制也在不断改革之中，始终谨慎从事。

这与我国经济金融发展的现实情况有关，同时也与各方面对中央银行作用的认识和要求不断发生变化有关。

公正评价，中国人民银行的改革基本适应了我国经济金融发展的现实需求，既有超前，又基本符合现实，虽然改革的争论时有起伏，但大多数专家都承认，中国人民银行在完善社会主义市场经济体制，促进我国经济快速健康发展方面发挥了有效的调控作用。

但回顾1984年以来中国人民银行的体制改革过程，也不难发现，中国人民银行自从专司央行职能以来，始终处于体制改革的不稳定状态。

前期围绕是否设立县支行几经争论，以后围绕要不要撤销又几多争论。

在人民银行上中层，与证监会的权限划分及其人员分配，保监会的设立及其权限划分等，对中央银行权威性造成了较大影响。

即使在中国人民银行分支机构的设臵、内设机构的调整，与外汇管理局关系的梳理等方面也始终没有停止过左右摇摆，中国人民银行总行、分行、中心支行的权限划分也在不断调整之中。

因为以上原因，使中国人民银行作为我国中央银行的始终处于一种不成熟、不稳定、不规范的状态，在金融调控方面力度方面受到一定限制，在金融监管方面的权威性也受到负面影响。

梳理中国人民银行体制改革的过程，也不难发现，在改革过程中，有三个问题在体制改革过程中始终贯穿其中、不容回避，也是各方争议的焦点。

体制改革的不稳定，也与人们对这三个问题的认识不一致有关。

（一）中央银行与政府的关系问题（央行独立性问题）
一般意义上讲，央行独立性是针对央行与政府的关系而言的，它意味着中央银行独立于政府而实现经济目标的权力。

具体包括政治、经济和目标的独立性。

由于世界各国央行和其政府的关系都是既分权又合作，独立和不独立只是程度的不同，其界限并非泾渭分明。

一般来说，中央银行的独立性主要表现在独立的货币发行制度、独立地制定和执行货币金融政策、独立地管理和控制整个金融体系和金融市场。

目前中国人民银行是国务院的一个组成机构，级别性质与部委相同，在规格设臵上与一般部委并没有什么很大的不同。

首先是货币发行权不独立，央行无法控制货币政策传导的源头。

主要表现在货币发行受财政制约，宏观调控受到政府某些部委的干扰。

其次是在制定和执行货币政策上不独立，使货币政策传导受到梗阻。

表现在央行根据客观经济形势制定的货币政策很难得到独立的体现，货币政策中往往掺杂着各经济部门的意志；同时货币政策工具的决定权受到有关部委的牵制。

这样既延长了货币政策的时滞，也降低了货币政策的效果。

另外，货币政策的制定实施还受到国有商业银行的制约。

当央行的货币政策与国有银行的利益相冲突时，国有商业银行就会以种种理由和措施抵消货币政策的效果，或向央行讨价还价，阻碍货币政策的制定和实施。

还有各级地方政府的制约。

在财政分灶吃饭的体制下，各级政府均有自己独立的利益，当央行货币政策与其利益冲突时，各级政府总会想方设法对付央行的货币
政策。

设立9个分行的最初目的就是改变一省一行的状态，排除地方政府对货币政策的干扰。

但是，各级政府对人民银行大区分行的干预仍然存在。

由于我国货币政策传导中信贷渠道的作用占据了突出位臵，大区分行信贷控制权力对货币政策执行有很大影响力。

尽管国家部委和地方政府不能直接影响大区分行，但是他们可以“建议”大区分行对信贷规模和投贷方向进行调整。

在地方主导型、投资冲动型的发展模式下，大区分行往往不得不服从于地方政府的投资冲动。

当前，随着中国金融体制改革的开放，金融结构的重组和市场退出成为一个新的问题，大区分行作为地区金融稳定者和区域金融体系的最后贷款人，必须承担流动性支持和救助，这是其面临的来自地方的新的压力。

从行政级别来看，行长比地方官员的级别要低，地方长官的意见和建议对分支行还是有很大的影响力的。

尤其，现在部分局级中心支行分别负责所在省市的货币信贷投放业务，并直接向总行负责，实际上又给了地方政府直接干预的机会。

但如前所述，独立不独立只是程度的不同，具体到中国实际，很难完全脱离当前政治经济发展的实际来追求理想意义上的独立。

政府对中央银行的影响力是现实存在的，中央银行根本不可能彻底摆脱政府的影响。

首先，从大环境看，中国开放以来的经济增长与中央政府的放松和地方政府的分权是紧密相关的，中国的经济增长带有很强的地方政府推动色彩。

尤其是1997年中国经济陷入通货紧缩以来，通过货币政策刺激内需的效果并不明显，恰恰是地方政府推动的大规模固定资产投资最终把国民经济带出了通缩阴影。

其次，中央银行与地方政府的关系也不是完全对立的。

从货币政策的制定和实施来看，中央银行应该最大限度的与地方政府保持独立，但在防范和化解金融风险方面，中央银行又离不开地方政府的支持与合
作。

1997年亚洲金融危机后，信托投资公司、农村基金会、城乡信用社等地方性金融机构的风险凸现，防范和化解地方金融机构的风险只能依靠地方政府，必须在地方政府的统一领导下才能开展工作，所以中央银行要处理好与地方政府即相对独立又要相互配合的关系。

（二）总行与分支行和商业银行的关系问题
中国经济和金融的发展已经突破了省的范围，形成了鲜明的区域特色，1998年的改革正是以这样的经济发展状况为重要依据的，而设立大区行的重要目标之一，就是加强区域货币的研究，在央行统一的货币政策下，提高区域货币政策的灵活性，但新设立的大区行在争取差异化的货币政策以促进区域金融一体化方面，工作远未到位。

造成的原因，一方面是对大区行的统计研究能力估计过高，另一方面也在于总行并没有真正的分权给大区行。

中国中央银行制度是实行总分行体制，在行政隶属关系上，9个大区分行完全属于总行。

分行行长不是货币政策的制定者。

分行提供的报告仅供总行汇总，分行行长并不是货币政策委员会的委员。

作为货币政策的执行者，大区行也没能像美联储地方储备银行那样自行决定各种票据的性质和贴现率。

虽然分行和中心支行拥有再贷款、再贴现的部分审批权，但其自主权十分有限，在上下级的制度下，分行一般不敢突破总行的各项制度细则，大多转发总行的文件，而不敢改变计划安排和突破业务发展。

再者，分行与分行之间缺乏有机联系。

美联储各个地方储备银行之间可以相互贴现票据，保证了准备金的可转移性和流动性。

按照我国央行大区式的体制下，银行的组织结构是“总行—分行—中心支行—基层分行”。

但是央行各级机构之间的关系是复杂的。

比如，省会中心支行负责国库经理、清算支付、货币发行和金融统计等业务工作，并直接对总行负责，这样，对分行的领导权造成了一定的影响。

其他中心支行和基层支行由于其级别更低，而且还按照行政区域来设立的，受地方政府的影响甚至会比受地方分行的影响更直接，这导致了基层单位反过来“倒逼”分行和总行要更多的信贷规模和政策优惠的后果。

分行可以通过信贷规模及投向等“窗口”指导直接影响商业银行的行为，商业银行的再贷款、再贴现等业务也受分行的约束。

但是，分行的再贷款、再贴现在商业银行资金来源的比重逐步下降，商业银行对分行的依赖程度越来越小。

再贷款、再贴现等政策工具除了用于调节中小金融机构的资金头寸外，大部分再贷款是用于防范地方金融风险，其功能发生异化，影响了货币政策在商业银行这一传导环节上的有效性。

（三）中央银行各种职能的兼容性问题（货币政策与金融监管冲突问题）
一般认为，中央银行的两大核心职能—货币政策职能和金融监管职能存在着内在冲突，央行身兼二任时，会倾向于过多地考虑保护银行而非公众的利益。

2003年银监会的成立，标志着货币政策职能和金融监管职能的正式分离。

然而，将这种内在冲突外部化，并不意味着解决了冲突，相反会引发新的问题：将金融监管职能分离出去后，央行在制定和执行货币政策时，有可能偏离银行体系的承受能力。

货币政策制订及调整必须考虑金融机构的财务状况，但机构分离后，央行决策时就可能缺乏充分和完备的金融监管信息；两个机构之间一旦出现不协调，货币政策与金融建国之间的冲突势必加剧。

随着银行监管职能从央行系统剥离，对地方分行的权威性和效率也带来了负面影响。

分行不能再依靠机构监管的力量来执行货币政策，而辖区内的金融机构也会以为分支行的权威下降而影响其贯彻执行货币政策的积极性。

另外，分行从监管途径获取信息的渠道被堵塞了，分行对信贷的实际需求规模和真实的信贷用途等信息缺乏深入的了解，分行对当地政府提供的信息的依赖性就更强了，进而受其意向性建议的影响就变大。

从中央银行制度的历史发展看，中央银行与金融监管并没有必然的联系，中央银行作为银行的银行、发行的银行、国家的银行，其存在和产生的主要原因是为了解决信用货币的发行问题、票据交换与清算问题、政府融资问题以及银行支付能力的保证，这实际上就是说，就其客观性而言，货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务是中央银行最基本的职责。

但由于中央银行发行货币，办理集中支付清算等方面具有垄断性和优势，因此，中央银行与金融机构尤其是商业银行和政策性银行具有天然的联系，与金融机构特别是商业银行具有“脱不开的干系”。

三、对当前中央银行体制改革的建议
（一）明确央行体制改革的远期目标和近期目标
尽管世界各国央行分支机构的设臵各有特点，但概括起来不外乎按经济区划设臵和按行政区划设臵两大类，而市场经济内在的要求中央银行体系应该是经济区划导向而非行政区划导向的，我国经济体制改革的最终目标是建立完善的社会主义市场经济体制，因此我国央行体制改革的远期目标必然是按照经济区划来设臵人民银行的分支机构。

接下来的改革应该考虑如何通过央行总行和中心支行、县支行的改革，使整个央行体系更加完善和切合实际。

从体制改革的现实或者是近期目标来看，当前人行分支机构的布局和职责模式存在着管理半径过长、环节过多、人事权和操作权分离等问题，尤其是在我国经济发展和运行中，地方政府还承担着重要的行政管理职能、调控是以行政区划为单位的，显然以经济区划为单位的设臵延缓了货币政策的传导作用，弱化了中央银行的职能。

因此，人行分支机构的调整应以提高效率，减少环节，保证货币政策的效用为目标。

（二）在国务院的统一领导下加强央行的独立性
坚持国务院的统一领导，这不仅是《中国人民银行法》规定的，而且是从中国的实际出发的。

目前我国经济中还存在条、块问题，如果没有国务院的统一领导，不仅中央银行与地方政府的关系难以协调，而且中央银行与发改委等部门的协调也可能存在问题，这样央行货币政策职能的履行将面临很大的困难。

因此，应当借鉴发达市场经济国家的做法，实施中国人民银行向全国人大报告工作的制度，以提高中央银行的总体地位，确保中央银行相对独立性。

（三）进一步完善央行的货币政策管理体制
银监会与央行分离后，央行的首要职责便是制定和实施货币政策，但目前货币政策委员会仅仅是中国人民银行的内部咨询机构，因此，中国人民银行应当提高货币政策委员会的地位，并明确其性质、职责、组成和工作程序等，货币委员会成员参与货币政策决策的情况，要向公众公开，接受全国人大代表的监督，以提高央行工作的透明度。

（四）加强与其它金融管理部门的协调配合
在多头监管的职能模式下，各管理部门之间的配合和协调是非常重要的，否则极有可能形成监管真空或监管重复、监管竞争局面，。