应急管理体系及其业务流程研究_王宁

大危险源的先进传感与探测技术的研究， 促进了在
虽因机构层级的不同， 详细程度也有差别， 但均包
线检测识别与监控技术的快速发展， 它一方面可全
括 灾 害 预 防 、灾 害 应 急 以 及 灾 后 重 建 等 不 同 阶 段 所
方位监测监控生产、存储和运输过程的安全状况，
应实施的防灾救灾工作及内容。
实现对事故的早期发现与预警； 另一方面可给应急
月
关键词： 应急管理； 突发公共事件； 业务流程
中图分类号： Ｃ ９３１
文献标识码： Ａ
文章编号： １６７２－６１６２（ ２００７） ０２－００９４－０６
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随着国民经济的高速发展， 我国每年因突发公 共事件导致大量的人员伤亡和重大的经济损失， 严 重 制 约 了 国 民 经 济 的 全 面 协 调 可 持 续 发 展 。目 前 公 共突发事件已经得到世界各国越来越多的重视， 应 对 突 发 事 件 也 成 为 政 府 部 门 的 一 项 重 要 工 作 。随 着 中国在世界舞台上 越 来 越 引 人 注 目 ， 奥 运 会 、世 博 会 等 国 际 性 盛 事 也 将 越 来 越 多 地 在 中 国 上 演 。在 新 的历史条件下， 单个领域突发公共事件的应急处置 已经不能满足需要 ， 建 立 和 健 全 反 应 灵 敏 、运 转 高 效的应急机制， 建设跨部门的横向互联与纵向贯通 的国家突发公共事件应急管理体系， 成为我国迫切 需 要 研 究 的 课 题［１］。
二
我国迫切需要研究的课题。基于国内外应急管理体系建设现状， 综述了各国在应急管理体系建设方面取得
的主要成果， 分析了我国应急管理体系中存在的一些问题。通过抽象和梳理应急管理体系的基本业务， 给
七
出了基本业务流程， 并以国家安全生产应急管理的业务为例分析了微观层面的应急管理业务流程， 给出了
年
四
一个具有一定代表性的业务流程分析案例。最后对应急管理体系建设的工作重点进行了分析与展望。
为了配合防灾救灾法律的组织实施， 日本要求各级
疫等具有相对独立又互相关联的预警和快速反应
政 府 针 对 本 身 的 业 务 权 责 制 订 防 灾 计 划 、防 灾 基 本
体系。在工业事故预防领域， 国内外普遍重视对重
计 划 、防 灾 业 务 计 划 和 地 域 防 灾 计 划 。 计 划 的 内 容
灾情报在网上公布， 供国民查询。
安 全 监 测 和 控 制 体 系 、风 险 评 价 程 序 和 体 系 、安 全
到目前为止， 日本共制定约了 ２２７ 部有关危机
预警体系等。依靠这些技术系统， 美国已形成食品
管理（ 防灾救灾以及紧急状态） 的法律、法规。此外，
安 全 网 络 、外 来 生 物 入 侵 、反 生 物 恐 怖 及 动 植 物 防
突发 事 件 ， 在 事 前 、事 发 、事 中 和 事 后 ， 整 合 和 动 用
可处理 ３ ０００ 个呼叫。美国还将刑侦技术与计算机
联邦政府的资源、知识和能力。ＮＩＭＳ 强调规范性和
信息技术有机结合以实现信息共享。于 ２００３ 年建
指导性， ＮＲＰ 强调组织流程和实际操作。为了有效
成的国家犯罪信息中心（ ＮＣＩＣ） 系统覆盖了全美 ５０
日 本 建 设 了 全 国 性 地 震 、强 地 震 动 、地 电 、地 下
指挥人员提供危险源的发展情况， 为指挥救援和组
流体观测网、ＧＰＳ， 并积极推进“国家地 震 预 报 新 观
织人员疏散提供准确可靠的参考［２－ ４］。
测研究计划”， 其先进的地震监控监测与预警系统
美 国 芝 加 哥 ９．１１ 系 统 综 合 运 用 地 理 信 息 系
与美国类似， 日本、加拿大、英国等发达国家也
宁
等
Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ Ｃｅｎｔｅｒ） 。国土安全运行中心是国家级主
普遍建立了完善的公共安全应急预案体系， 并加强
要 负 责 国 内 突 发 事 件 协 调 、处 理 和 形 势 通 告 等 工 作
支撑应急预案体系的应急技术研究。
应
急
的枢 纽， 是 一 个 集 情 报 收 集 、风 险 评 估 、预 测 预 警 、
收稿日期： ２００６－ １１－ １４ 基金项目： 国家自然科学基金资助项目（ ７０２７１０４５） ；
辽宁省自然科学基金资助项目（ ２０５１０６６） 作者简介： 王 宁（ １９７３－ ） ， 男 ， 吉 林 白 城 人 ， 毕 业 于 大 连 理 工 大 学 ， 博士， 现任大 连 理 工 大 学 管 理 学 院 讲 师 ， 研 究 方 向 ： 电 子 政 务 、系 统 工 程 、应 急 管 理 。
在震后数秒内即可向公众发布灾害现场信息， 有效
统 、专 用 无 线 移 动 数 据 通 信 网 络 技 术 和 数 字 集 群 技
辅助救灾与指挥决策。发达国家积极发展各种卫
术， 对 公 安 、消 防 、急 救 、抢 险 等 政 府 各 职 能 部 门 原
星 、雷 达 等 遥 感 探 测 手 段 ， 获 取 高 精 度 和 高 时 空 分
来 各 自 分 立 、互 不 相 通 的 指 挥 系 统 加 以 整 合 ， 形 成
辨率的气象信息， 加强其它方式的高空大气探测和
第 四 卷 第 二 期 二
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地面气象观测， 并从观测信息和数值模拟两方面入 手， 开发适用于不同时间和空间尺度的定点、定量、 定时预警服务系统［５－ ９］。
根 据 总 统 令－ ５（ ＨＳＰＤ－ ５） ， 美 国 国 土 安 全 部 发 布 了“ 国 家 突 发 事 件 管 理 系 统（ ＮＩＭＳ） ”和“ 国 家 应 急 预 案（ ＮＲＰ） ”， 并 提 出 了 联 邦 各 部 门 和 州 等 地 方 政 府 针 对 突 发 事 件 应 急 的 培 训 和 执 行 计 划 。 ＮＩＭＳ 规定了突发事件应急的统一标准和规范， 其目的 是为联邦政府 、各 州 、部 以 及 各 个 地 方 层 面 提 供 一 套全国统一的方法， 使得无论突发事件的起因是什 么、规模多大、复杂程度如何， 都能协调一致并高效
地承担责任和行使权利， 需要有相应的组织机构和
个州和其他几个海外行政区， 并同加拿大皇家骑警
便利的实施手段及工具， 为此建立了负责贯彻
实现了互联， 较好地满足了全美 ６６ 万警察的社会
ＮＩＭＳ 的 ＮＩＭＳ 综合中心（ Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ Ｃｅｎｔｅｒ） 和负责 安全应急信息需求。
王
实施 ＮＲＰ 的国土安全运行中心（ Ｈｏｍｅｌａｎｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ
须 设 有 一 名“ 危 机 管 理 监 ”， 负 责 在 国 民 的 生 命 、身
能对从新型疾病爆发到生物恐怖袭击的任何公共
体以及财产受到重大伤害， 或者面临危害时， 处理
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卫生危机进行预警。该中心在 ＳＡＲＳ 防御战中发挥
有关的紧急事务。此外， 内阁还要将有关自身的防
了显著作用。在食品安全方面， 美国建立了食品的
日 本 从 国 家 到 个 人 都 非 常 重 视 防 灾 。日 本 按 行
管
理
智 能 分 析 、整 合 资 源 和 协 调 应 急 行 动 等 职 能 于 一 体
政系统分别设置中央防灾会议（ 国家级） 、都道府县
体
系
的常设全天候跨部门组织。此外， 美国 ＮＩＭＳ 借助
防灾会议（ 省部级） 和市町村防灾会议（ 基层） ， 一旦
地对其进行预防、准备 、反 应 和 恢 复 。ＮＲＰ 是 根 据
了以城市管理者为中枢并面向各职能部门提供服
ＮＩＭＳ 提供的框架制定的、处理国家层面重大事件
务 的 统 一 的 、综 合 的 通 信 指 挥 调 度 系 统 ， 响 应 时 间
的国家应急预案， 其目的是针对国家层面上的重大
平均仅为 １．２ 秒 ， 日 均 接 警 量 为 １．５ 万 件 ， 每 小 时
络安全防范系统。美国还在疾病控制和防御中心
括 由 日 本 地 方 政 府 行 政“ 一 把 手 ”牵 头 的 都 道 府 县
Байду номын сангаас
（ ＣＤＣ） 建 立 了 国 家 公 共 卫 生 应 急 中 心 ， 运 用 ＩＴ 高
危机管理机构。内阁法第 １５ 条规定， 内阁官房内必
新技术手段全天候收集、处理各种公共卫生信息，
协 调 和 联 络 ， 通 过 安 全 保 障 会 议 、中 央 防 灾 会 议 等
情 报 收 集 、非 法 行 为 的 发 现 、追 踪 、定 位 和 取 证 技 术
决策机构制定危机对策， 由国土厅、气象厅、防卫厅
的研究， 建设了自动化与人工管理项目结合互联网
和消防厅等部门进行具体实施的组织体系， 其中包
２ 国内应急管理体系
经过多年的努力， 我国防洪、地震、消防等许多 专业领域都建立了各自的应急信息管理和应急通 讯系统， 在各领域的应急救援工作中发挥了重要作 用。近年来， 我国发生的一系列重、特大公共事件， 反映出我国在应急管理方面存在的问题仍然十分 突 出 。其 原 因 主 要 是 我 国 的 应 急 体 系 一 直 是 由 政 府 各职能部门归口管理、分兵把守、自成体系， 未建立 起 统 一 指 挥 、分 级 负 责 、互 相 协 调 的 应 急 管 理 机 制 ； 信 息 系 统 的 通 信 平 台 、数 据 接 口 、数 据 库 结 构 、功 能 要求等缺乏统一标准， 无法实现互联互通和共享资 源； 此外， 有些应急信息系统由于平时缺乏信息积 累、应 急 演 练 和 日 常 维 护 ， 也 致 使 应 急 信 息 系 统 往 往在关键时刻难以发挥作用。
应急管理体系及其业务流程研究
王 宁， 王延章
第
四
（ 大连理工大学 管理学院， 辽宁大连 １１６０２４）
卷
第
摘要： 减少突发公共事件带来的损失， 实现快速有效的应急管理已经成为 各 国 、各 级 政 府 部 门 的 一 项 重 要
二
期
工作， 也是国内外学者研究的一个热点。而建设完善的国家突发公共事件应急管理体系， 目前也已经成为
应 急 管 理 是 对 突 发 事 件 的 预 防 、应 对 、协 调 、善 后 、评 估 等 一 系 列 管 理 活 动 的 概 括 。 有 效 的 应 急 管 理 应 具 备 反 应 快 速 、应 对 有 效 、组 织 协 调 、适 应 事 件 的动态变化的基本特性。实现有效的应急管理， 减 少突发事件带来的灾害， 是我们研究和进行应急管 理 的 最 根 本 目 标 。目 前 国 内 外 很 多 学 者 也 从 管 理 机 制 、信 息 提 取 、预 警 、评 估 等 方 面 进 行 了 多 角 度 的 研 究。但面对突如其来的灾难性事件， 应急管理体系 中仍然普遍存在着反应不够及时、组织协调不力、
权力与责任不清等一系列问题。 本文将从国内外应急管理体系的现状分析入
手， 深入剖析应急管理的业务流程， 梳理应急管理 的基本业务， 以国家安全生产应急管理的业务为例 分析微观层面的应急管理业务流程， 并对应急管理 体系的工作重点进行分析和展望。
１ 国外应急管理体系
遭受“９．１１”恐怖袭击后， 美国对应急管理进行 了认真的审视 和 检 讨 ， 认 为 原 有 的 体 系 、机 制 和 支 撑 远 远 不 够 。为 了 解 决 行 动 、资 源 、信 息 等 不 一 致 所 造成的应急效率不高和效果不好的问题， 制定并通 过了“２００２ 国土安全法案”， 成立了国土安全部。在 整 个 国 家 层 面 上 对 应 急 体 系 中 的 组 织 管 理 体 系 、机 构 设 置 、指 挥 协 调 体 系 、法 律 和 规 范 标 准 体 系 、应 急 预案体系、应 急 平 台 体 系 、应 急 救 援 队 伍 体 系 等 进 行 了 统 一 规 划 和 规 范 。国 土 安 全 运 行 中 心 主 要 履 行 和行使日常综 合 预 测 预 警 、形 势 通 告 、紧 急 协 调 指 挥等职能。
程 研
报的汇集。
系 统 。日 本 的 危 机 管 理 机 制 是 以 内 阁 总 理 大 臣 为 最
究
“９．１１”事 件 后 ， 美 国 政 府 还 启 动 了“ 全 球 预 警
高指挥官， 内阁官房长官负责各个部门之间的整体
Ｊ ｏｕｒｎａ ｌ ｏｆ Ｐ ｕｂｌｉｃ Ｍａ ｎａ ｇｅ ｍｅ ｎｔ
信 息 系 统 ” （ ＧＥＷＩＳ） 国 家 计 划 ， 全 面 加 强 违 法 犯 罪
及
其
其 信 息 综 合 中 心（ ＮＩＭＳ Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ Ｃｅｎｔｅｒ） 制 定 了
灾害发生之后， 这些“会议”单位作为应急反应机构
业
务
应急数据资源的搜集、分类管理和状态跟踪方法，
自动转换为同一级的灾害对策总部（ 或中心） 。日本
流
并通过国土安全运行中心（ ＨＳＯＣ） 来实施数据和情
建立了从中央到地方的防灾信息系统及应急反应