公共财政减贫的理论分析与财政职能政策思路

公共财政减贫的理论分析与财政职能政策思路

提要:当今各国的减贫主体通常由国家财政部门、信贷部门和社会非政府组织组成,其中,公共财政是最主要的力量。因此,借鉴国际先进的理论与成功的经验,明确公共财政在减贫中的定位与职能作用,对于我国根据致贫原因、贫困群体的实际需求和发展能力以及宏观调控的需要调整财政减贫政策,进而提高财政扶贫资金的投入、使用和管理效率等实际问题具有重要意义。

关键词:公共财政,减贫,财政职能

从绝对的生存贫困到相对的发展贫困,“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终”固执”地发挥着它的威力。世界银行20XX—20XX年度报告对贫困进行了明确的界定:“贫困不仅意味着低收入、低消费,而且意味着缺少受教育的机会,营养不良,健康状况差,没有发言权和恐惧”,据此可以确立三个层次的减贫目标,一是要解决贫困人口的生存问题;二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件;三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集,所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此,各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政,我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于,同其他宏观减贫手段相比,公共财政的减贫能力最强,可发挥作用的工具最多,而其他减贫手段均不能够独立运用,必须在公共财政的辅助下才能产生效果,所以,减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。

一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据

研究公共财政减贫,首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系,判断减贫是否处于公共财政职能范围内,在此前提下,还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。

(一)政府与市场的关系定位

贫困主要涉及的是公平问题,但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标,对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容,这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外,贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行,降低经济发展效率,甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定,致使效率也无从实现。由此可见,无论从公平的角度,还是从效率的角度,都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上,市场解决不好,甚至会产生负面影响,那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说,政府在短期内可以通过直接的方式,

给贫困者以物质上的救济,满足其基本生存和生活需要;在长期可以通过间接的方式,为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜,一方面满足贫困者的基本发展需要,提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力,另一方面增强政府减贫的可持续性,实现贫困者真正的脱贫。但是,我们还应该看到,因政府资源有限,政府独立解决贫困问题是有难度的。因此,在减贫方面,首先应充分发挥政府主导作用,并主要通过公共财政履行减贫职能;其次应引导市场主体和社会成员积极参与,实现政府、市场和社会的协调配合,从而提高减贫的质量和效率。

(二)公共财政减贫的理论依据

发展经济学家认为,缓解贫困应从促进经济增长入手,公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成,限制人口增长和提高人口素质,促进农村劳动力转移,实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革,发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括:罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。

福利经济学家则认为,为了缓解贫困,公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标,并在此基础上进行资源配置以提高效率,进行收入分配以实现公平,进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。当然,“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失,并不可取,它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发,而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为,旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的,他强调的收入分配平等并不是完全的平等,而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等,从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入,而是要提高他们创造收入的能力,政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件,包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等,为此政府应当实行多种再分配政策,包括对失业者给予补助,对贫困线下的公民进行救助,提高贫困地区的教育水平等等,通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义,在经济发展的初期和中期,我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现,主要方式是加大资本性投资;随着经济发展进入成熟期,公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保

健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。

二、公共财政的减贫职能分析

根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况,可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能,即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能;根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据,可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势,从而保证减贫目标的实现。

(一)公共财政职能的减贫取向。

资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区,形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”,这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务,由于公共财政提供如下五类公共产品和服务,使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向:其一,在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设;其二,在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护;其三,在贫困地区发展科技、教育、文化事业,包括建设中小学校普及义务教育,举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等;其四,在贫困地区投资兴建福利性;其五,在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。

收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能,其中市场侧重于初次分配,政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制,对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助,使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能,使得该项职能具有较强的减贫取向:一是实施累进的个人所得税,对高收入者适用较高的税率,同时,进行转移支付,对低收入者实施救助,这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标;二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标,一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求,缩小人们的生活水平差距,另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用;三是完善社会保障制度,制定和实施针对贫困群体的社会保障计划,向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务,从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率,同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。

经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展,这一目标具有较强的减