论洛克《政府论》中的“法治政府”思想

论洛克《政府论》中的“法治政府”思想

【摘要】

本文主要是以洛克的《政府论》中“法治”思想为蓝本，首先从社会契约论引出政府合法存在的基础，进而得到——法治政府是社会发展的必然结果。接着详细论述了法治政府所包括个诸多方面的内容，其中立法权是其核心。最后，中国政府机构改革的一个重要的目标就是建立法治政府，提高政府的法治能力，是我们刻不容缓任务。同时，也想以此能对正在艰辛地建立法治社会的当代中国的现实有所裨益。

【关键词】

法治政府立法权法治能力建设

【引子】

“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，那里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚的强暴，而哪里没有法律，那里就不能有这种自由。但是自由，正如人们告诉我们的，并非人人爱怎样就可怎样的那种自由（当其他任何人的一时高兴可以支配一个人的时候，谁能自由呢?）,而是在他所受约束的法律许可范围内，随心所欲地处置或安排他的人身、行动、财富和他的全部财产的那种自由，在这个范围内他不受另一个人的任意意志的支配，而是可以自由地遵循他自己的意志。”这是20世纪西方自由主义的集大成者哈耶克在其《自由宪章》一书中的“法治的起源”一节中引用了洛克的一段话，并且把这段话作为其法治理论的核心。

【正文】

政府的起源就是契约的结果。没有契约，就没有政府合法存在的基础。正如文中所言，“服从一个国家的法律，在法律下安静地生活和享受权利和保护，并不足以使一个人成为那个社会的成员，这只是对于那些不处在战争状态中的人们，在他们来到属于政府的领土之内，来到其法律效力所及的范围之内时，所应该给予的地方保护，以及他们对该政府所应尽的尊礼。……除了通过明文的约定以及正式的承诺和契约，确实地加入一个国家之外，没有别的方式可以使任何人成为那个国家的臣民或成员。”[1] 因而，在作者洛克看来，通过契约订立的政

府必然是一个法治的政府。

自然状态存在的缺陷就是没有法律的约束，自然状态被社会状态所代替，代替的桥梁就是法治的运用。不可否认，人类在自然状态中享有种种权利。但是，在这种状态下，由于人人有惩罚别人的侵权行为的权力，而这种权力的行使既不正常又不可靠，会使他们遭受不利，这就促使他们将自己置于政府的既定的法律之下，希望他们的财产由此得到保障。正因为此，他们情愿放弃他们单独行使的惩罚权力，交给他们中间被指定的人来专门行使，而且要按照社会所一致同意的或他们为此上的而授权的代表所一致同意的规定来行使。这就是立法权和行政权力的原始权利之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。

由上可以看出，法治政府是社会发展的必然结果，而法治政府又包括个诸多方面的内容，其中立法权是其核心。

洛克在文中明确指出：“政府形式取决于谁掌握立法权。”他认为这是法治政府的基础，并且明确立法权的地位是神圣不可侵犯的。“既然人产参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律，因此所胡国家的和基本的明文法就是关于立法权的建立;正如甚至可以支配立法权本身的最初的和基本的自然法，其目的就是为了保护社会以及在与公众福利相符的限度内）其中的每一成员。这个立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的，如果没有得公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们的同意和基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。因此，任何人受最严肃的约束而不得不表示全部服从，最后总是归结到这个最高权力，并受它所制定的法律的指导。”[2]

但是，洛克又认为，立法权虽然是至高无上的，却绝不能是专断的和无限制的。立法机构的权力必须仅限于行使它的恰当职能。为此，他在文章中清晰地列举了立法权力的四重界限：第一，它们应该以正式公布的既定的法律来进行统治，这些法律不论贫富、不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因特殊情况而有出入；第二，这些法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的；第三，未经人民自己或其代表同意，绝不应该对人民的财产课税；第四，立法机关不应该也不能够把制定法律的权力让给任何其他人，或把它放在不是人民所安排的其他任何地方。这四重界限中，最重要的是法治原则，洛克指出：“立法机关或最高权威不能让自己承担起以临时性的专断命令进行统治的权力，而只能限于分配正义，并由已颁布的持续的法律和其授权为人所知晓的法官来决定臣民的权利。”

另外，政府拥有的自由裁量权也是法治政府的重要组成部分。自由裁量权，有时又称之为“特权”，是存在一种没有法律规定而依照自由裁处来为公众谋福利的行动权力。由于种种的不可避免的因素，它是不可避免要存在的。“立法权和执行权分属于不同人的场合，为着社会的福利，有几项事情应当交由握有执行权的人来裁处。因为，立法者既然不能预见并以法律规定一切有利于社会的事情，那么拥有预见并以法律规定一切有利于社会的事情，那么拥有执行权的法律执行都，在国内法没有作出规定的许多场合，便根据一般的自然法享有利用自然法为社会谋福利的权利，直到立法机关能够方便地集会来加以规定为止。有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。其实，在某种场全，法律本身应该让位于执行权，或不如说让位于这一自然和政府的根本，即应当尽可能地保护社会的一切成员”。[3] 最后，政府的一切行为必须具有合法性，即依法办事，是法治政府的内在重要含义之一。“合法性”是洛克政治学说的最高的道义原则。洛克主张，法律应有普遍性、持续性、公开性和法不溯及既往的形式特征，自由或个人权利是政治社会的终极原则。“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的限度。”洛克认为，不论运用专横权力的是一个人还是许多人，都会成为暴政，因为“法律一停止，暴政就开始了。”同时，洛克警告人们，以服务于人民为借口而篡越宪法或法律权力的界限的行为已成为自古以来暴君们的恒常的实践。

法治代替人治，是历史的进步。从历史的角度来看，政府是一种可以为善也可以为恶的力量。权力所具有种种特性使得每个被授予权力的人总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑。因此，不受限制的政府权力是一个社会中最有力的，可以无所忌惮的使用的力量，而滥用这种力量的可能性无时不刻不存在着。因此，如果不对政府的权力加以限制，那么这必将造成对社会发展以及人民的权益造成损害，这一点，从现实中存在的大量的政府腐败和不良行政行为中可以看出。而约束政府的最有力工具，即是法律。

中国政府机构改革的一个重要的目标就是建立法治政府，以保证政府力量成为推动社会向前不断发展的力量而非破坏力量。我们国家入世后最主要的工作之一就是加强政府的法治能力建设。提高政府的法治能力，主要体现在以下几方面：首先，法治政府实行法律优先，即政府职权和行为要有法律依据。中国政府改革过程中要加快政府自身法制化和制度化的步伐，制定行政组织法、行政程序法以及规范各种政府行为的法律与法规。政府的行为必须具有“合法性”。一是政府权力有限。政府的权力是人民通过法律授予的，因此，政府只有在法律规定的权限内才能获得权力和行为的合法性。二是法律的制定应体现民主原则，立法