跨域治理理论在中国区域管理中的应用——以山东半岛城市群发展为例
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2013 Vol． 34 No． 10 2013 年 10 月（ 第 34 卷 / 第 10 期） 东岳论丛 Oct．，
（ Dong Yue Tribune）
跨域治理理论在中国区域管理中的应用
— — —以山东半岛城市群发展为例 王佃利，史 越
（ 山东大学 政治学与公共管理学院， 山东 济南 250100 ） ［ 摘 要］ 跨域治理涵盖了组织单位中的跨部门， 地理空间上的跨区域， 最终形成公私分野的伙伴关系和横跨
⑤ “集合体 ” 。 这样的集 加强， 共同构成一个相对完整的城市
合体的协调发展， 不仅要共同解决所面对的跨界问题， 还要 因此良性的合作机制就成为必须 。 协调内部的利益矛盾， 改革开放以来， 山东省尤其是山东半岛地区， 经济有了 城市化水平有了显著提高， 被誉为环渤海经济圈 显著发展， “小明珠” ， 的 成为双核型城市群的代表 。 山东半岛城市群 Ⅰ 在各种力量的推动下得到迅速发展， 逐步建立起较为完善的 城市群合作机制。按照跨域治理的分析框架， 我们对山东半 岛城市群的发展进行了分析 。 （ 一） 半岛城市群发展的初始条件 城市群中的跨域治理应该致力于寻求提升治理能力的 途径， 这就要求能够清楚地认识所处的环境 、 找出属于地方 包括地理区位的空间特性 、 历史文化的轨迹、 的特点和优势， 经济的发展、 交通网络、 领导者的推动等等。 这些因素构成 了城市群合作的初始条件， 并且处于动态的变化之中 。 山东半岛地理条件优越， 人文早觉， 汇精聚粹， 拥有城市 群形成的良好基础条件 。 历史上就出现了许多较为发达的 尤其是 1904 年胶济铁路的建成使山东东西连为一体， 城镇， 此后百年中， 山东就作为一个相对独立的 、 能匹配众多的矿 产和农业资源进行采掘 、 加工制造、 进出口的经济区 ⑥ 。改革 开放以来， 山东经济总量不断增加 、 工业化水平不断提高， 沿 山东半岛城市群浮出水面 。 胶济线和沿海城市发展迅速， 进入 21 世纪以来， 山东半岛城市群呈明显的上升趋势 。
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跨域治理理论在中国区域管理中的应用
瑠 瑏 “山东半岛城市群地区 ” ， 右兼顾，将这八个地市称之为 半
总体看来， 正是在山东省政府的强力推动下， 山东半岛 城市群开始逐步形成了整体合作发展的态势， 这种推动凸显 战略性的特点， 具有很强的行政主导色彩 。 而城 了全局性、 市群内的融合性合作却没有有效展开， 地方政府自发合作的 动力不足， 城市群内部市场的行政性分割 、 城市间的重复性 没有得到有效的解决。 建设和恶性竞争仍然存在，
岛城市群地区的确定不仅仅是城市化和经济发展的结果， 也 就是将规划范围扩大以带动 体现了山东省明确的行政意图， 。《山东半岛城市群总体规划（ 2006 － 2020 区域整体的发展 年） 》 在 2006 年年底由省政府批准实施， 半岛城市群由理念 进入到初步实施阶段。 2007 年山东省又提出了“一体两翼 ” 。“一 的布局构想 是指以青岛、 济南两大中心城市为支撑， 主要由半岛城市 体” ， “两翼” 分别指 群和省会城市群经济圈两大板块组成的区域 北临渤海湾的黄河三角洲和南接苏豫皖的鲁南经济带 。 这 一构想将山东省域全部整合到城市群的发展思路中， 在过去 “东中西” 从 横向坐标考虑全省区域发展的基础上， 侧重于从 “北中南” 纵向坐标考察山东省的未来发展， 确定了山东省内 各个行政区域的互动合作发展问题 。 2008 年山东省政府提出了《黄河三角洲高效生态经济 ， 谋求上升为国家战略， 并于 2009 年得到批准。 区发展规划》 该地域范围包括东营和滨州两市全部以及与其相毗邻的潍 坊北部寒亭区、 寿光市、 昌邑市， 德州乐陵市、 庆云县， 淄博的 高青县和烟台的莱州市 。 黄河三角洲地区的发展上升为国 成为国家区域协调发展战略的重要组成部分 。 家战略， 山东省的发展战略在 2009 年又迎来新契机。 国家发展 《山东半岛 改革委会同山东省政府和国务院有关部门编制了 ， 蓝色经济区发展规划》 并于 2011 年获国务院批准。 山东半 岛蓝色经济区建设上升为国家战略， 山东半岛城市群发展进 入一个新的阶段。山东省政府持续不断地推动区域发展战 略的提升， 并主动寻求与国家战略的重合， 体现了省政府的 主导型性。在山东半岛城市群合作发展中， 不仅涉及到地级 、 “蓝黄叠加” 市之间的问题， 还存在海陆统筹 等进行跨界合作 的问题， 这也凸显了城市群发展中政府主导合作的重要性。 2． 城市政府间自发型合作 城市群的发展会使各个城市之间的联系更加密切， 相互 依赖性不断增强。它们就会在上级政府许可的范围内， 相互 之间就共同的区域公共事务 、 区域公共问题形成合作 。 在山 东半岛城市群发展中， 一些城市开始逐步形成合作共识， 设 计了相关的合作制度。 在半岛城市群中， 由于青岛市的龙头地位， 临近青岛的 最为典型的就是日照市和潍坊市 。 各市积极谋求与其合作， 2003 年日 照 市 下 发《关 于 接 轨 青 岛 融 入 半 岛 城 市 群 的 意 ， 见》 并制定了实施方案；2004 年 4 月， 青岛与日照共同签署 《关于进一步发展两市交流合作关系的框架协议 》 ， 了 由日照 市主动寻求合作发展为两市互动 。 在蓝色经济区发展战略 2009 年两市规划部门签署 《加快推进青日区域合作 确定后， ， 一体化发展规划合作协议 》 开始以区域一体化为导向的合 2007 年首先签署了 《关于加强交流 作。在青岛和潍坊之间， ， 2008 年又签署了《关于加 合作促进共同发展的框架协议 》 《推进青潍一体化发 和 快推进青潍一体化发展的指导意见 》 ， 展行动计划》 两地还从决策、 协调、 执行三个层面， 建立了两 市合作推进机制。
一、 跨域治理的wk.baidu.com论架构
作为治理理论的拓展， 行政学领域实践和理论的双重作 用促进了跨域治理的产生：城市群的发展、 市场机制的运行、 公众需求的上升、 信息化技术的普及等。 政府的市场化改革
［ ） 《区域公共产品供给与城市群管理体制研究 》 ， 基金项目］ 本文获国家社科基金项目（ 10BZZ031 山东大学创新项目（ IF） 《城市行政管理体制转型研究 》 YT12104 支持。 ［ 作者简介］ 王佃利（ 1971 － ） ， 男， 山东大学政治学与公共管理学院副院长， 博士生导师；史越（ 1988 － ） ， 女， 山东大学政治 学与公共管理学院硕士研究生 。
由于全球一体化、 经济市场化、 区域一体化、 工业化和城 市化等各方面的发展和进步， 我国近几十年来跨域公共事务 传统行政管理下的治 不断凸显出来。社会生态环境的变迁， 理制度对其出现大面积的失灵， 而上世纪末区域公共管理 、 跨域治理在我国逐渐兴起， 并在一些地区的实践中取得了初 步成效， 迎合了跨域公共事务治理的需求 。 而良好的治理制 度必然有其存在和发展的社会环境， 因此探究我国跨域公共 有助于其朝着正确 事务治理制度演进的过程和理论适应性， 的方向不断推进和优化， 从而更好的推动我国公共管理水平 的提升。 我国城市群的发展可谓是风起云涌， 这也是我国经济发 展的必然需求。山东半岛城市群由于其相对优越的地理位 置和齐鲁文化的深厚积淀， 在近几年城市群的发展中势头迅 是多中心治理理论应 猛。城市群发展中区域治理问题明显， 用的最佳对象。 但是， 由于我国特殊的政治环境， 在山东半 岛城市群的治理和发展中， 跨域治理的运用显示出一定的特 点， 从而折射出跨域治理在我国区域发展中的应用困境 。
” ， “跨域 ” 各政策领域的专业合作 。跨域治理在治理理念之上强调“跨域性 有多种表现形式：上下级政府之间、 同 级政府之间、 政府和社会之间、 政府和市场之间、 不同的政策领域之间等 。 随着城市群的发展， 合作治理理念不断 运用于区域的发展和管理中， 但是， 由于我国特殊的政治环境， 跨域治理在我国城市群区域发展中的应用体现出不 同于西方国家的发展特征 。山东半岛城市群在发展中面临很多现实中存在的区域管理问题， 在其管理模式和治理 跨域治理的多主体合作和多元化参与在一定程度上得到了践行， 但是由于山东半岛城市群自身发展的特 结构上， 点及中国政治环境的特殊性， 又充分显示了中国式区域治理在跨域治理理念下的转型特征 。 ［ 关键词］ 跨域治理；山东半岛城市群；区域发展 ［ C912． 8 中图分类号］ ［ A 文献标识码］ ［ 1003 － 8353 （ 2013 ） 10 － 0113 － 04 文章编号］ 进一步推动了跨域治理的产生， 越来越多的跨域公共问题的 出现是以上因素联合作用的结果 。 跨域治理是指针对两个或两个以上的不同部门 、 团体或 行政区， 因彼此之间的业务、 功能和疆界相接及重叠而逐渐 模糊， 导致权责不明、 无人管理与跨部门的问题发生时， 藉由 私人企业、 小区团体以及非营利组织的结合， 透过 地方政府、 协力、 社区参与、 公私合伙或行政契约等联合方式， 以解决棘 手难以处理的问题 ① 。 跨域治理涵盖了组织单位中的跨部 门， 地理空间上的跨区域， 最终形成公私分野的伙伴关系和 横跨各政策领域的专业合作 。跨域治理在治理理念之上， 强 “跨域性 ” ， “跨域 ” 有多种表现形式：上下级政府之间、 同 调 政府和社会之间、 政府和市场之间、 不同的政策 级政府之间、 领域之间等。 跨域治理理念的包容性很大， 但核心也很明确， 它强调 多样化的分层结构、 多中心、 分权化和公民参与 ② ， 治理即意 以及多种多样的正式的 、 非正式 味着关注更为普遍的协调， 的公私互动类型 ③ 。针对各种跨域问题， 跨域治理的内容和 方式也非常多， 在跨域治理中， 政府和政府之间， 政府和社会 组织之间主要的合作性包括寻求信息 、 寻求调整方案、 政策 制定、 资源互补和基于具体项目的合作等 ④ ， 并以此为基础达 成了跨域治理的合作框架（ 见图 1 ） 。
二、 半岛城市群合作发展进程
城市群是城市化发展的高级阶段， 是区域经济和社会发 已经成为我国区域发展的主要形 展的战略支撑点和增长极， 式。姚士谋等认为所谓城市群是在特定的地域范围内具有 相当数量的不同性质、 类型和等级规模的城市， 依托一定的 自然环境条件， 以一个或两个特大城市为地区经济和核心， 借助于通达的运输网和信息网络， 城市之间的内在联系不断
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2001 年， 山东半岛城市群 8 个城市共实现 GDP6228 亿元， 超 过京津两市 GDP4644 亿元， 也超过辽东半岛城市群所在的 辽宁 GDP5033． 17 亿元。2002 年 8 城市 GDP 同比增长 12． 59% ⑦ 。高速增长的城市经济带动了城市化的发展， 在国家 有 82 个百强县的地理分布集中于 统计局发布的百强县中， 长三角、 珠三角以及环渤海三大经济圈， 其中长三角地区 46 个， 珠三角地区 15 个， 环渤海地区 21 个。 在环渤海的 21 个 县市中， 山东有 20 个， 占绝对主导地位 ⑧ 。 县域经济的发展 改变了山东半岛原有的城市格局， 促进了山东半岛城市化的 进展， 也改变了山东半岛城市群在全国城市群中的地位， 成 长三角之后的我国第三大城市群 。 为继珠三角、 图1 跨域治理的合作框架 早在 20 世纪 80 年代， 山东的学者就开始提出半岛城市 群的概念， 并向省级决策机构提交相应的报告， 受到山东省 领导的重视。2002 年， 张高丽同志（ 时任省长， 后任省委书 2003 年政府工作 记） 提出编制山东半岛城市群规划的要求， “促进半岛城市群崛起 ” 2005 年山东 的战略， 报告就提出了 《山东半岛城市群总体规划 》 。2009 年山东半岛城市 省通过 群发展迎来新契机， 该年 3 月， 国家发改委会同 25 个部委办 和有关单位， 组成联合调研组对黄河三角洲进行专题调研， 《黄河三角洲高效生态经济区发展规划 》 推动了 成为国家战 胡锦涛总书记两次视察山东， 强调 略 ⑨ 。该年 4 月和 10 月， “要打造和建设好山东半岛蓝色经济区 ” 。正是以此为契机， 以山东半岛城市群为基础的《山东半岛蓝色经济区发展规 ， 2011 年获得国务院批复， 标志着山东半岛蓝色经济区 划》 建设正式上升为国家战略 。 山东半岛城市群的发展与合作 进入了迅速发展时期。 （ 二） 半岛城市群合作中的制度设计 城市群之间的合作多涉及共同利益或共同问题， 这些问 影响因素众多， 必须以明确的制度设计来 题往往涉及面广、 推进合作， 建立完善城市群发展协调机制 。 在推动半岛城市 群合作发展方面， 主要存在两种类型的合作形式 。 1． 省政府的诱导型的合作 与长三角、 珠三角城市群相比， 山东半岛城市群最大的 特色就是各个城市都在一省行政区划之内， 便于山东省统一 各城市并没有很大的动力 安排和推动。城市群在形成之初， 去寻求合作， 合作的形成主要靠自上而下的力量来进行推动， 山东省政府就成为最大的推动力量， 主要以各种发展规划的 形式表现出来， 这在山东省发展战略的演变中有清楚的表现。 2003 年 12 月 ， 《山东半岛城市群发展战略研究综合报 告》 通过了山东省和国家建设部的论证 。报告称：济南、 淄博 在自然地理上不属于半岛地区， 但属于胶济、 兰烟沿线的城 “城镇密集地区 ” ， 但属于 镇密集地区；东营和日照虽然不是 半岛或邻近半岛的沿海地市 。 在国务院关于扩大沿海经济 开放区范围的通知中， 这 8 个均属山东沿海经济开放区， 左 资料来源：作者自制。
Ⅰ 山东半岛城市群， 其内涵有不同的层次。自然地理上的小山东半岛为胶莱河以东的胶东半岛， 大山东半岛是从寿光小 清河口到日照岚山头苏鲁交界的绣针河口两点一线以东的部分， 行政单元涵盖了威海、 烟台、 青岛、 潍坊、 日照五市。 在山东省 的规划中所提出的山东半岛城市群地区包括了济南 、 青岛、 淄博、 烟台、 潍坊、 威海、 日照、 东营， 此外滨州市的邹平市也被划入 了半岛城市群地区。
（ Dong Yue Tribune）
跨域治理理论在中国区域管理中的应用
— — —以山东半岛城市群发展为例 王佃利，史 越
（ 山东大学 政治学与公共管理学院， 山东 济南 250100 ） ［ 摘 要］ 跨域治理涵盖了组织单位中的跨部门， 地理空间上的跨区域， 最终形成公私分野的伙伴关系和横跨
⑤ “集合体 ” 。 这样的集 加强， 共同构成一个相对完整的城市
合体的协调发展， 不仅要共同解决所面对的跨界问题， 还要 因此良性的合作机制就成为必须 。 协调内部的利益矛盾， 改革开放以来， 山东省尤其是山东半岛地区， 经济有了 城市化水平有了显著提高， 被誉为环渤海经济圈 显著发展， “小明珠” ， 的 成为双核型城市群的代表 。 山东半岛城市群 Ⅰ 在各种力量的推动下得到迅速发展， 逐步建立起较为完善的 城市群合作机制。按照跨域治理的分析框架， 我们对山东半 岛城市群的发展进行了分析 。 （ 一） 半岛城市群发展的初始条件 城市群中的跨域治理应该致力于寻求提升治理能力的 途径， 这就要求能够清楚地认识所处的环境 、 找出属于地方 包括地理区位的空间特性 、 历史文化的轨迹、 的特点和优势， 经济的发展、 交通网络、 领导者的推动等等。 这些因素构成 了城市群合作的初始条件， 并且处于动态的变化之中 。 山东半岛地理条件优越， 人文早觉， 汇精聚粹， 拥有城市 群形成的良好基础条件 。 历史上就出现了许多较为发达的 尤其是 1904 年胶济铁路的建成使山东东西连为一体， 城镇， 此后百年中， 山东就作为一个相对独立的 、 能匹配众多的矿 产和农业资源进行采掘 、 加工制造、 进出口的经济区 ⑥ 。改革 开放以来， 山东经济总量不断增加 、 工业化水平不断提高， 沿 山东半岛城市群浮出水面 。 胶济线和沿海城市发展迅速， 进入 21 世纪以来， 山东半岛城市群呈明显的上升趋势 。
114
跨域治理理论在中国区域管理中的应用
瑠 瑏 “山东半岛城市群地区 ” ， 右兼顾，将这八个地市称之为 半
总体看来， 正是在山东省政府的强力推动下， 山东半岛 城市群开始逐步形成了整体合作发展的态势， 这种推动凸显 战略性的特点， 具有很强的行政主导色彩 。 而城 了全局性、 市群内的融合性合作却没有有效展开， 地方政府自发合作的 动力不足， 城市群内部市场的行政性分割 、 城市间的重复性 没有得到有效的解决。 建设和恶性竞争仍然存在，
岛城市群地区的确定不仅仅是城市化和经济发展的结果， 也 就是将规划范围扩大以带动 体现了山东省明确的行政意图， 。《山东半岛城市群总体规划（ 2006 － 2020 区域整体的发展 年） 》 在 2006 年年底由省政府批准实施， 半岛城市群由理念 进入到初步实施阶段。 2007 年山东省又提出了“一体两翼 ” 。“一 的布局构想 是指以青岛、 济南两大中心城市为支撑， 主要由半岛城市 体” ， “两翼” 分别指 群和省会城市群经济圈两大板块组成的区域 北临渤海湾的黄河三角洲和南接苏豫皖的鲁南经济带 。 这 一构想将山东省域全部整合到城市群的发展思路中， 在过去 “东中西” 从 横向坐标考虑全省区域发展的基础上， 侧重于从 “北中南” 纵向坐标考察山东省的未来发展， 确定了山东省内 各个行政区域的互动合作发展问题 。 2008 年山东省政府提出了《黄河三角洲高效生态经济 ， 谋求上升为国家战略， 并于 2009 年得到批准。 区发展规划》 该地域范围包括东营和滨州两市全部以及与其相毗邻的潍 坊北部寒亭区、 寿光市、 昌邑市， 德州乐陵市、 庆云县， 淄博的 高青县和烟台的莱州市 。 黄河三角洲地区的发展上升为国 成为国家区域协调发展战略的重要组成部分 。 家战略， 山东省的发展战略在 2009 年又迎来新契机。 国家发展 《山东半岛 改革委会同山东省政府和国务院有关部门编制了 ， 蓝色经济区发展规划》 并于 2011 年获国务院批准。 山东半 岛蓝色经济区建设上升为国家战略， 山东半岛城市群发展进 入一个新的阶段。山东省政府持续不断地推动区域发展战 略的提升， 并主动寻求与国家战略的重合， 体现了省政府的 主导型性。在山东半岛城市群合作发展中， 不仅涉及到地级 、 “蓝黄叠加” 市之间的问题， 还存在海陆统筹 等进行跨界合作 的问题， 这也凸显了城市群发展中政府主导合作的重要性。 2． 城市政府间自发型合作 城市群的发展会使各个城市之间的联系更加密切， 相互 依赖性不断增强。它们就会在上级政府许可的范围内， 相互 之间就共同的区域公共事务 、 区域公共问题形成合作 。 在山 东半岛城市群发展中， 一些城市开始逐步形成合作共识， 设 计了相关的合作制度。 在半岛城市群中， 由于青岛市的龙头地位， 临近青岛的 最为典型的就是日照市和潍坊市 。 各市积极谋求与其合作， 2003 年日 照 市 下 发《关 于 接 轨 青 岛 融 入 半 岛 城 市 群 的 意 ， 见》 并制定了实施方案；2004 年 4 月， 青岛与日照共同签署 《关于进一步发展两市交流合作关系的框架协议 》 ， 了 由日照 市主动寻求合作发展为两市互动 。 在蓝色经济区发展战略 2009 年两市规划部门签署 《加快推进青日区域合作 确定后， ， 一体化发展规划合作协议 》 开始以区域一体化为导向的合 2007 年首先签署了 《关于加强交流 作。在青岛和潍坊之间， ， 2008 年又签署了《关于加 合作促进共同发展的框架协议 》 《推进青潍一体化发 和 快推进青潍一体化发展的指导意见 》 ， 展行动计划》 两地还从决策、 协调、 执行三个层面， 建立了两 市合作推进机制。
一、 跨域治理的wk.baidu.com论架构
作为治理理论的拓展， 行政学领域实践和理论的双重作 用促进了跨域治理的产生：城市群的发展、 市场机制的运行、 公众需求的上升、 信息化技术的普及等。 政府的市场化改革
［ ） 《区域公共产品供给与城市群管理体制研究 》 ， 基金项目］ 本文获国家社科基金项目（ 10BZZ031 山东大学创新项目（ IF） 《城市行政管理体制转型研究 》 YT12104 支持。 ［ 作者简介］ 王佃利（ 1971 － ） ， 男， 山东大学政治学与公共管理学院副院长， 博士生导师；史越（ 1988 － ） ， 女， 山东大学政治 学与公共管理学院硕士研究生 。
由于全球一体化、 经济市场化、 区域一体化、 工业化和城 市化等各方面的发展和进步， 我国近几十年来跨域公共事务 传统行政管理下的治 不断凸显出来。社会生态环境的变迁， 理制度对其出现大面积的失灵， 而上世纪末区域公共管理 、 跨域治理在我国逐渐兴起， 并在一些地区的实践中取得了初 步成效， 迎合了跨域公共事务治理的需求 。 而良好的治理制 度必然有其存在和发展的社会环境， 因此探究我国跨域公共 有助于其朝着正确 事务治理制度演进的过程和理论适应性， 的方向不断推进和优化， 从而更好的推动我国公共管理水平 的提升。 我国城市群的发展可谓是风起云涌， 这也是我国经济发 展的必然需求。山东半岛城市群由于其相对优越的地理位 置和齐鲁文化的深厚积淀， 在近几年城市群的发展中势头迅 是多中心治理理论应 猛。城市群发展中区域治理问题明显， 用的最佳对象。 但是， 由于我国特殊的政治环境， 在山东半 岛城市群的治理和发展中， 跨域治理的运用显示出一定的特 点， 从而折射出跨域治理在我国区域发展中的应用困境 。
” ， “跨域 ” 各政策领域的专业合作 。跨域治理在治理理念之上强调“跨域性 有多种表现形式：上下级政府之间、 同 级政府之间、 政府和社会之间、 政府和市场之间、 不同的政策领域之间等 。 随着城市群的发展， 合作治理理念不断 运用于区域的发展和管理中， 但是， 由于我国特殊的政治环境， 跨域治理在我国城市群区域发展中的应用体现出不 同于西方国家的发展特征 。山东半岛城市群在发展中面临很多现实中存在的区域管理问题， 在其管理模式和治理 跨域治理的多主体合作和多元化参与在一定程度上得到了践行， 但是由于山东半岛城市群自身发展的特 结构上， 点及中国政治环境的特殊性， 又充分显示了中国式区域治理在跨域治理理念下的转型特征 。 ［ 关键词］ 跨域治理；山东半岛城市群；区域发展 ［ C912． 8 中图分类号］ ［ A 文献标识码］ ［ 1003 － 8353 （ 2013 ） 10 － 0113 － 04 文章编号］ 进一步推动了跨域治理的产生， 越来越多的跨域公共问题的 出现是以上因素联合作用的结果 。 跨域治理是指针对两个或两个以上的不同部门 、 团体或 行政区， 因彼此之间的业务、 功能和疆界相接及重叠而逐渐 模糊， 导致权责不明、 无人管理与跨部门的问题发生时， 藉由 私人企业、 小区团体以及非营利组织的结合， 透过 地方政府、 协力、 社区参与、 公私合伙或行政契约等联合方式， 以解决棘 手难以处理的问题 ① 。 跨域治理涵盖了组织单位中的跨部 门， 地理空间上的跨区域， 最终形成公私分野的伙伴关系和 横跨各政策领域的专业合作 。跨域治理在治理理念之上， 强 “跨域性 ” ， “跨域 ” 有多种表现形式：上下级政府之间、 同 调 政府和社会之间、 政府和市场之间、 不同的政策 级政府之间、 领域之间等。 跨域治理理念的包容性很大， 但核心也很明确， 它强调 多样化的分层结构、 多中心、 分权化和公民参与 ② ， 治理即意 以及多种多样的正式的 、 非正式 味着关注更为普遍的协调， 的公私互动类型 ③ 。针对各种跨域问题， 跨域治理的内容和 方式也非常多， 在跨域治理中， 政府和政府之间， 政府和社会 组织之间主要的合作性包括寻求信息 、 寻求调整方案、 政策 制定、 资源互补和基于具体项目的合作等 ④ ， 并以此为基础达 成了跨域治理的合作框架（ 见图 1 ） 。
二、 半岛城市群合作发展进程
城市群是城市化发展的高级阶段， 是区域经济和社会发 已经成为我国区域发展的主要形 展的战略支撑点和增长极， 式。姚士谋等认为所谓城市群是在特定的地域范围内具有 相当数量的不同性质、 类型和等级规模的城市， 依托一定的 自然环境条件， 以一个或两个特大城市为地区经济和核心， 借助于通达的运输网和信息网络， 城市之间的内在联系不断
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2013 Vol． 34 No． 10 2013 年 10 月（ 第 34 卷 / 第 10 期） 东岳论丛 Oct．，
（ Dong Yue Tribune）
2001 年， 山东半岛城市群 8 个城市共实现 GDP6228 亿元， 超 过京津两市 GDP4644 亿元， 也超过辽东半岛城市群所在的 辽宁 GDP5033． 17 亿元。2002 年 8 城市 GDP 同比增长 12． 59% ⑦ 。高速增长的城市经济带动了城市化的发展， 在国家 有 82 个百强县的地理分布集中于 统计局发布的百强县中， 长三角、 珠三角以及环渤海三大经济圈， 其中长三角地区 46 个， 珠三角地区 15 个， 环渤海地区 21 个。 在环渤海的 21 个 县市中， 山东有 20 个， 占绝对主导地位 ⑧ 。 县域经济的发展 改变了山东半岛原有的城市格局， 促进了山东半岛城市化的 进展， 也改变了山东半岛城市群在全国城市群中的地位， 成 长三角之后的我国第三大城市群 。 为继珠三角、 图1 跨域治理的合作框架 早在 20 世纪 80 年代， 山东的学者就开始提出半岛城市 群的概念， 并向省级决策机构提交相应的报告， 受到山东省 领导的重视。2002 年， 张高丽同志（ 时任省长， 后任省委书 2003 年政府工作 记） 提出编制山东半岛城市群规划的要求， “促进半岛城市群崛起 ” 2005 年山东 的战略， 报告就提出了 《山东半岛城市群总体规划 》 。2009 年山东半岛城市 省通过 群发展迎来新契机， 该年 3 月， 国家发改委会同 25 个部委办 和有关单位， 组成联合调研组对黄河三角洲进行专题调研， 《黄河三角洲高效生态经济区发展规划 》 推动了 成为国家战 胡锦涛总书记两次视察山东， 强调 略 ⑨ 。该年 4 月和 10 月， “要打造和建设好山东半岛蓝色经济区 ” 。正是以此为契机， 以山东半岛城市群为基础的《山东半岛蓝色经济区发展规 ， 2011 年获得国务院批复， 标志着山东半岛蓝色经济区 划》 建设正式上升为国家战略 。 山东半岛城市群的发展与合作 进入了迅速发展时期。 （ 二） 半岛城市群合作中的制度设计 城市群之间的合作多涉及共同利益或共同问题， 这些问 影响因素众多， 必须以明确的制度设计来 题往往涉及面广、 推进合作， 建立完善城市群发展协调机制 。 在推动半岛城市 群合作发展方面， 主要存在两种类型的合作形式 。 1． 省政府的诱导型的合作 与长三角、 珠三角城市群相比， 山东半岛城市群最大的 特色就是各个城市都在一省行政区划之内， 便于山东省统一 各城市并没有很大的动力 安排和推动。城市群在形成之初， 去寻求合作， 合作的形成主要靠自上而下的力量来进行推动， 山东省政府就成为最大的推动力量， 主要以各种发展规划的 形式表现出来， 这在山东省发展战略的演变中有清楚的表现。 2003 年 12 月 ， 《山东半岛城市群发展战略研究综合报 告》 通过了山东省和国家建设部的论证 。报告称：济南、 淄博 在自然地理上不属于半岛地区， 但属于胶济、 兰烟沿线的城 “城镇密集地区 ” ， 但属于 镇密集地区；东营和日照虽然不是 半岛或邻近半岛的沿海地市 。 在国务院关于扩大沿海经济 开放区范围的通知中， 这 8 个均属山东沿海经济开放区， 左 资料来源：作者自制。
Ⅰ 山东半岛城市群， 其内涵有不同的层次。自然地理上的小山东半岛为胶莱河以东的胶东半岛， 大山东半岛是从寿光小 清河口到日照岚山头苏鲁交界的绣针河口两点一线以东的部分， 行政单元涵盖了威海、 烟台、 青岛、 潍坊、 日照五市。 在山东省 的规划中所提出的山东半岛城市群地区包括了济南 、 青岛、 淄博、 烟台、 潍坊、 威海、 日照、 东营， 此外滨州市的邹平市也被划入 了半岛城市群地区。