积极探索农村土地流转新模式

“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”

此次十七大报告中关于“土地经营权流转”的论述，虽然不是首次提出，但由于当前新农村建设的整体语境，以及涉及亿万农民的切身利益，这一论述引起了公众舆论和专家学者的高度关注。很多人认为，中央坚持这一改革思路，将为农民带来实惠，有助于社会公平；中央党校经济学部主任王东京教授更是提出大胆创意——应建立全国性土地指标流转中心，以更好发挥东西部各自的比较优势。

使用权流转有何实惠？农民增收入耕地得保护

国家农业部农村改革试验区办公室综合处处长朱守银研究员在接受专访时表示，土地承包经营权流转，实际上是不改变耕地性质的条件下，农民土地承包经营权在农村区域的经营权转让行为。随着农民工进城规模的逐渐扩大，拥有土地使用权的农民和农户主要劳动力因外出务工而荒废土地现象日渐严峻，而一些致力发展农业经济的农户或商人却没有足够可使用的土地。正是在这一矛盾的前提下，中央提出健全市场促进承包经营权的流转。

健全土地承包经营权的流转能给农民带来什么利益呢？朱守银说，土地承包经营权流转市场化，并且是按照依法自愿的有偿原则，对于农民工而言，无疑意味着收入增加。首先，进城务工的农民工除了能够得到城镇打工收入，还能从自留耕地中取得经营权收益，对于改善农民收入水平和生活状况有很大帮助；同时，耕地长期不开发很容易贫瘠退化，从保护耕地角度，承包经营权市场化改革也有利于农业经济发展和耕地的有效利用。

朱守银表示，当前尽管在一些地方存在土地承包经营权的流转，但主要还是局限在亲戚、朋友和熟悉人群，往往很少甚至没有收取报酬。另有的情况是，许多时候，某户农民家庭劳动力外出务工，土地往往就被其他农户占据，导致一些纠纷，需要重视。

对报告中“有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”的表述，朱守银表示，我们要因地制宜考虑，对于适合发展农业的地区，承包经营权的集中并按照市场经济手段，才会有利于扩大农业经济规模。他还提到，土地承包经营权流转在现实中应注意防范一些风险和问题。首先，不能强迫农民交出土地；第二，要避免土地性质发生转变，将农业用地私自转为建设用地，导致违法事件出现。

农民致富慢如何解决？转向土地规模化经营

中央党校经济学教研部主任王东京教授在接受采访时表示，如何解决农民致富慢、农业水平低的难题？就是要由家庭联产承包制逐步转向土地的规模经营，即通过健全土地承包经营权的自由流转制度，实现部分农民从土地上解脱出来，另外一部分农民则实现规模种植。毕竟一亩几分地，农民怎么种都难富。他认为，农民的文章一定要做在农转非上，农业的文章一定要做在工业上，农村的文章一定要做在城镇化上。

值得一提的是，刚成为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市，今年7月便开始试行农村土地流转新模式——该市出台新政，规定在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。

目前的《农村土地承包法》承认“农地转让权”，但《土地管理法》又规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，由此造成征地补偿不公平等问题。“重庆新政”有望探索出一条农村土地流转新模式，在保证土地总面积、耕地性质和粮食产量不变的前提下，提高土地利用效率，把土地流动起来。因此，这些改革举措被一

些专家称为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”。

何为全国性指标流转？省级平衡调配东西部土地

王东京教授还提出了一个大胆的设想：建立全国性土地指标流转中心，以更好发挥东西部各自的比较优势。

他谈到，目前东西部的发展差距正在扩大，这种差距从某种意义上说就是工业和农业的差距。在短期内，西部要想在工业上赶上东部，基本上不可能；西部土地资源丰富，东部土地资源在“红线”控制下，非常紧缺。而中央在耕地面积上，规定了不低于18亿亩的“红线”；这个数字又被分解为不同指标，分摊到各省区市，成为各省区市的“红线”。尤其是东部地区，受到制约更大。

因此，他提议用“省级平衡”的新思路来解决这个问题。他建议，中央成立土地指标流转中心，挂牌拍卖土地指标。这样东部就可以通过购买用地指标，继续发展工业、充分发挥比较优势；而西部可以通过卖出用地指标，获得收益，进而把这些钱拿到比较优势更强的东部地区投资工业。从而第一，确保了土地“红线”；第二，更有利于发挥东部工业、西部农业各自的比较优势。

他表示，自己就曾经“撮合”中央党校省部级班中来自东西部地区的领导干部学员坐到一起，商谈土地指标交易问题，双方都觉得这是个值得尝试的好办法。但在目前的政策限制下，这种讨论还不可能变成现实。他希望自己的想法未来能够得到尝试。

财政政策应以公共消费为重心

党的十七大明确提出了要不断扩大消费需求，提高消费率。这是解决一系列民生问题，实现发展成果人民共享，促进社会公平与正义的基础。

作为重要的政策手段，财政政策既可以通过公共投资来刺激经济增长，也可以通过公共消费来带动内需，扩大消费对经济增长的拉动力。在社会学的意义上，向以消费为主要增长动力的转变，同时也意味着增长成果将会被更多的社会成员分享，改变高投资下形成的过分向资本倾斜的初次分配格局，提高劳动报酬的比重，并通过公共消费直接调整第二次分配结构，可以优化社会结构，有利于协调生产与消费、经济与社会、效率与公平之间的矛盾。

公共消费的实现形式是财政支出，在调整支出结构过程中，应以公共消费为导向，以社会性公共消费为重点，不断提高教育、医疗、社保等领域的即期消费支出和相关的消费性投资，压缩政府自身消费引致的过高行政运行成本，尽力提高公共消费对居民消费的带动作用。这需要从三个层次入手来进行调整：一是调整公共投资与公共消费的比例关系，逐步提高后者的比重；二是调整公共投资中生产性投资与消费性投资的比例关系，也就是在传统体制下我们常讲的“骨头与肉”的比例关系，适当提高消费性投资的比重。三是调整公共消费结构，逐步降低政府自身消费，也就是行政运行成本，同时提高社会性消费在公共支出中的比重。

与此同时，还需要进一步调整公共消费的社会结构和区域结构，依然要向农村倾斜，向中西部倾斜。

扩大公共消费，不止是一个量的概念，更重要的是通过公共消费规模的扩大来推进基本消费的平等化。基本消费的平等化至少包括基本营养、基本住房、基本教育和基本保健四方面，公共消费的作用最终要体现到这四个方面来。社会的“公平”有很多种，可以从财富、收入、消费多个角度进行衡量和测度，其中最重要的是基本消费的平等化。促进基本消费的平等化，对于财政政策而言，就是要通过扩大公共消费来实现。就此而言，平等化是目标，扩大公共消费不过是手段。