中国人口政策的回顾与展望

中国人口政策的回顾与展望

——关于人口与计划生育的对话

何亚福

甲：现在世界上不同的国家实行不同的人口政策，有的是鼓励生育，例如日本；有的是限制生育，例如中国。那么，你能不能回顾一下中国的人口政策？

乙：1949年以后的中国人口政策可划分为以下几个阶段：

1949~1953年：鼓励生育政策。

1954~1959年：政策转变酝酿，上层思想反复。

1960~1970年：实施限制生育政策，但没有全面开展。

1971~1979年：全面推行"晚、稀、少"政策。

1980~1984年：全面推行"一胎化"政策。

1984~1991年：开小口，堵大口, 形成地方计划生育条例。

1991年至今：现行计划生育政策的稳定。

甲：也就是说，中国全面推行计划生育是从1971年开始的？

乙：是的。1971年，由周恩来亲自布置，国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，指出在第四个五年计划期间，一般城市人口增长率要降到千分之十以下，农村要降到千分之十五以下。这是我国历史上第一次由政府提出要制定人口规划。1973年12月，全国第一次计划生育汇报会上，提出计划生育要实行"晚、稀、少"。"晚"是指男25周岁、女23周岁才结婚；"稀"指两胎要间隔4年左右；"少"是指只生两个孩子。此后在各地的宣传中出现了"一个不少、两个正好、三个多了"的口号，但发觉这样力度仍不够大，于是又讲"最好一个，最多两个"。但一般是把两个作为目标。

甲：那么，在七十年代，中国的计划生育工作有没有取得显著的效果？

乙：七十年代的"晚、稀、少"政策创造了生育率大幅度下降的奇迹。1970年的总和生育率是5.8, 到1980年，总和生育率已降至2.24，接近更替水平。如果按1980年生育模式不变推算，即使生育水平在其后的20年没有丝毫下降，2000年末总人口也将控制在13亿以内。若考虑生育水平稍有下降，那么，2000年末总人口将会控制在12亿左右，则是无可置疑的。

甲：既然如此，在1980年为什么又要推行"一胎化"政策呢？

乙：中国的人口政策在1980年骤然收紧，即从"晚、稀、少"迅速转变为"一胎化"。其原因是，1980年9月召开的五届人大第三次会议上确立了20世纪末将中国人口控制在12亿以内的奋斗目标，而这样的奋斗目标又是同人均1000美元的追求相联系的。1980年9月,

《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表, 由此定下了中国人口政策的基调："一胎化"，其实质是"提倡一对夫妇只生育一个孩子"。

甲：既然说是"提倡一对夫妇只生育一个孩子"，也就是说，这并不是规定每对夫妇都"只能"生一个孩子吧？

乙：是的，从字面意义来看，"提倡"与"只能"的意思是不同的，然而，在当时的中国，名义上说是"提倡生一个"，但实际上却变成了"只能生一个"。所以，这项政策脱离了中国的实际，

群众不易接受，在执行过程中遇到很大的阻力。于是乎从1984年开始不得不"开小口子"，以减小政策在执行过程中所遇到的重重阻力。无论从计划生育政策内容，还是从对计划生育执行力度看，1980年代均比1970年代更严格、更强化。然而全国平均生育水平并未产生如1970年代那样的大幅度下降。在这10年中，全国人口出生率在波动中稍有回升，总和生育率则在波动中起伏徘徊，其中1981年至1982年和1986年至1987年出现两次幅度不太大的回升。总和生育率从1980的2.24回升到1982年的2.86；1985年下降到2.20之后，到1987年再次回升至2.59；而到1989年又回落到2.35。

甲：真是"欲速则不达"！那么，1980年制定的20世纪末将中国人口控制在12亿以内的奋斗目标有没有实现？

乙：这个指标定得过紧，脱离了中国的实际，紧缩政策导致了1980年代生育率的反弹。所以，1991年5月，中共中央和国务院做出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，将1991～2000年人口计划控制目标，定在年均自然增长率为12.50‰以内，即总人口2000年末控制在13亿以内。在1995年，中国人口"突破"了12亿大关。当然，所谓"1995年突破12亿"，其实这不是"突破"，而是当时人口的年龄结构所致。因为一个国家总不能在婴儿出生的时候就把婴儿的爷爷奶奶掐死，才算达到平衡。这只是暂时的"突破"，随着时间的推移，原有基数人口会因为衰老死去，人口达到峰值后随时间的推移而逐渐回落。

甲：那么，1990年代的生育率有没有进一步下降？

乙：1990年代初的总和生育率开始有了一个质的飞跃----低于更替水平。1992年国家计生委进行了一次38万人调查，该调查申报的全国1991年和1992年总和生育率分别为1.65和1.52；1995年全国1%人口抽样调查数据显示：农村育龄妇女的总和生育率只有1.56。尽管人们对这些数据都有争议，但人口学界公认，整个1990年代，总和生育率持续稳定地保持在更替水平以下。我认为，1970年代生育率的大幅度下降主要是计划生育的结果；而1990年代生育率的进一步下降，除了计划生育的因素外，另外不可忽视的因素是推行住房产业化、医疗产业化和教育产业化以及大批农民进城打工。

甲：你认为中国未来的人口政策会如何走向？

乙：1970年代实行"晚、稀、少"的政策，是基本正确的；1980年代实行"一胎化"政策，是预见力差；现在仍实行计划生育，是逃避责任！未来的人口政策会如何走向，很大程度上取决于现在决策层的魄力。如果没有魄力，决策层就会这样想：反正计划生育政策是前任制定的，现任领导只是延续，责任不在我。等将来出现老龄化和劳动力短缺问题的时候，现任领导已经退休了，管它洪水滔天？因此，决策层要有魄力，并有为中华民族负责任的使命感，才能改变现行的人口政策。

甲：现在有些人口学家主张，计划生育还要实行十几年甚至几十年，你对此有何看法？

乙：事实上，这种观点既忽视了生育率转变的不可逆性，又夸大了计划生育的作用。随着从高生育率到低生育率的根本性转变的完成，计划生育政策对生育率的调节作用将会越来越小。十几年以后，改变人口政策已没有太大的意义。因为到那时，无论人口政策是限制生育还是鼓励生育，生育率都不会有太大的变化。可以想见，随着城市化进程的加快和人们结婚年龄的提高、丁克家庭的出现和单身人群的增多，延缓生育率的急速下降将成为不可能。