立法程序

国家立法机关——全国人民代表大会
立法程序就是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。

其中，“制度化的正当过程”凸显了立法程序的制度本色和程序理念。

因而，这个定义比较全面地把握住了“程序”与“立法”这两个关键词的涵义，具有一定的科学性、周延性和普适性。

在中国，是指中央和地方国家权力机关和有权立法的行政机关制定宪法、法律、法令（以上统称为法律）和行政法规的行为规范。

在法制健全的国家，这种行为规范被逐步完善并上升为法律——立法程序法。

立法程序为立法活动而存在和设立，离开实体的程序将没有存在的意义；同样，立法活动也离不开特定的程序，否则立法活动将无法开展。

1978年十一届三中全会至今，是中国立法工作全面繁荣时期，立法程序也走向规范化、法律化。

1978年、1982年宪法，在不同程度上恢复和沿袭了1954年宪法的规定，并在此基础上向立法程序的法规化发展。

这两部宪法以及1982年通过的《全国人民代表大会组织法》中关于立法权限的划分，1989年由第七届全国人民代表大会通过的《全国人民代表大会议事规则》中关于立法议案的提出、审议、发言、表决等的规定，可以看作是关于立法程序的宪法性规定。

立法方面
提出法律草案要由有提案权的主体实施。

具体情况如下：全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案；全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会常务委员会立法职权范围内的议案；一个代表团或者30名以上的人民代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案。

全国人民代表大会的立法议案提出后，由主席团决定是否列入立法议程，全国人民代表大会常务委员会的立法议案由委员长会议决定是否列入议程。

列入议程的议案，提案人和有关的全国人民代表大会专门委员会、人大常委会的有关工作部门应提供有关资料，提案人应提出关于立法议案的说明。

审议立法议案
立法议案提出后，即进入审议或讨论立法议案的阶段。

立法议案在提交审议前，可以将草案公布，广泛征求意见。

各专门委员会审议立法议案涉及到专门性问题时，可以邀请有关代表和专家列席会议，听取他们的意见。

中国审议向全国人民代表大会提交的立法议案的具体程序是：立法议案先经过人大常委会讨论，决定是否列入全国人民代表大会的立法议程。

如果决定了，则提交人大会议主席团，由主席团决定是否正式列入议程。

人民代表大会审议立法议案时，先由提案人作该法律草案的说明，然后由各代表团进行讨论，由法律委员会进行综合和修改，并向主席团作审议报告。

主席团通过后，再提交大会表决。

主席团如果有不同意见，可提交大会审议。

中国审议向全国人大常委会提交的立法议案的程序是：先由委员长会议决定是否提交常委会全体会议审议，或决
定先交由有关专门委员会审议，提出报告，再由常委会全体会议审议。

常委会全体会议审议时，提案人要对立法议案进行说明，然后先分组审议，再由全体会议审议。

人大常委会审议立法议案通常进行两次，第一次是初审，第二次进一步审议，两次审议后再进行表决。

立法议案的表决通过
中国的立法议案由人民代表或人大常委会委员采用无记名方式表决（按电钮）。

一般立法议案应由全体人民代表或常委会委员的过半数通过。

宪法的修改应由三分之二以上的人民代表通过。

公布法律
法律由全国人民代表大会或人大常委会通过后，由国家主席公布。

国家立法权
1）立法机关
我国《宪法》第58条规定：全国人大及其常委会行使国家立法权。

人大常委会是人大的常设机构，在人大闭会期间行使国家权力。

具体地说，它有权解释宪法、法律并监督其实施；有权制定和修改应由人大制定的法律以外的法律；有权对人大制定的法律加以补充和修改，但不得违背其基本原则和精神。

一般地说，基本法律，如刑法、民法等的制定权都应由全国人大行使。

全国人大常委会音向全国人大负责并报告工作，接受人大的监督。

全国人大有权否决全国人大常委的不适当的立法和决定。

2）立法范围
从原则上讲，全国人大及其常委会的立法是没有边界的，但在立法实践中，国家也将某些事项交给政府制定行政法规。

根据2000年3月15日通过7月1日生效的《中华人民共和国立法法》，下列事项只能由全国人民代表大会及其常委会制定法律：（1）国家主权事项；（2）国家机关的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑法；（5）涉及公民权利自由的事项；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由人大及其常委会制定法律的其他事项。

从实践来看，“必须制定法律的其他事项”大体包括：（1）有关公民基本权利和义务及其利益的事项，如《行政诉讼法》等；（2）有关政治、经济、文化、军事制度方面的事项，如《兵役法》等；（3）有关国家资源开发、利用、保护等事项；（4）凡最高国家权力机关认为应该由它立法加以调整的事项。

我国《立法法》同时还规定，上述第8项涉及经济基本制度方面的“部分事项”，全国人大可专门授权国务院“根据实际需要”、“先制定行政法规”，但不得涉及“犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和和处罚、司法制度等事项”。

3）立法程序
（1）提案。

全国人大主席团、常委会、各专门委员会、全国人大各代表团或30名以上代表，可以向全国人大提出议案；国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人大提出属于自己职责范围内事项的议案。

（2）审议。

代表团或30名以上代表联名提出的议案是否列入议程，由大会主席团决定，或者先交有关委员会审议后再根据审查意见决定是否列入议程。

由人大主席团、常务委员会、其他中央国家机关提出的议案，由主席团决定交各代表团审议，或交有关专门委员会审议后提出报告，再由主席团决定交大会表决。

提交全国人大常委会的议案，由委员长会议决定是否提交常委会会议审议，或先交专门委员会审议，提出报告，再决定是否提交常委会会议审议。

全国人大常委会经法定程序审议后决定提交全国人大会议审议的法案，应当在会议举行前一个月将法律草案发给代表，必须由人大常委会或提案人向人大全体会议作说明。

在各代表团审议过程中，提案人应派人听取意见，回答询问；有关组织和机关应当根据代表的要求介绍情况。

（3）通过。

全国人大审议的议案，凡未在审议过程被提案人撤回或经主席团决定停止审议的，都要进行表决，“由全体代表过半数通过”，宪法和宪法修正案须经全体代表2/3赞成方为通过；全国人大常委会审议的议案，由它的全体组成人员的过半数通过。

（4）公布。

人大及其常委会通过的法案，皆以国家主席令形式公布，并同时宣布生效时间。

行政立法权
（1）行政立法体制。

根据我国《宪法》、《立法法》和《国家机关组织法》的有关规定，我国的国务院，国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府，省会市和经国务院批准的较大的市，经济特区的政府，都可根据其职责范围制定行政法律规范，发布决定和命令。

这就是我国多层次、分等有序、严密统一的行政立法体制。

（2）国务院及所属部门行政立法的范围。

国务院根据宪法和法律，可以就下列事项制定行政法规：①为执行法律的规定需要；②宪法第89条规定的国务院行政职权的事项；③全国人大授权的事项。

宪法规定的国务院的职权，范围明确的有17项，外加没有边际的“其他”事项，因此说，除了前述应当由国家立法调整的所有事项，都可以由国务院制定行政法规予以规范。

简单地说，国务院的行政立法包括执行性立法、职权性立法和授权立法。

（1）行政立法程序。

行政立法程序是指国家行政机关依法制定、修改、废止行政法律规范的秩序和步骤。

不象国家立法程序那么复杂，比较简便灵活。

根据《立法法》第57—— 62条的规定，国务院制定行政法规应当遵循如下程序（国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，由国务院规定）：
①规划、立项和起草。

国务院法制机构应在综合各部门意见的基础上编制具有指导性的年度计划、五年规划乃至十年规划报国务院批准执行。

国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

《立法法》第57条规定：“行政法规由国务院组织起草”。

相应的，国务院部门规章也应由部门组织起草。

“组织起草”的形式可以多种多样。

②论证和听证。

“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

”这是强制性的，必须遵循。

③审查和修改。

根据《立法法》第59条的规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明，各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。

”（审查内容见教材）
④审议和通过。

行政法规起草、审议之后，就进入正式会议审议的阶段，由国务院常务会议或者全体会议审议决定。

部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。

行政法规和规章的制定不同于一般的行政决策，不是由首长个人说了算，而应当以少数服从多数决定。

⑤签署和公布。

行政法规审议通过后要“总理签署国务院令公布”，并应“及时在国务院公报和在全国范围内发行的报刊上刊登”。

部门规章由部门首长签署命令予以公布，并及时在国务院公报或者部门公报和全国范围内发行的报刊上刊登。

⑥备案和接受审查。

根据《立法法》的规定，除全国人大制定的法律以外，其他所有的法规、条例和规章都“应当在公布后的30日内”报送有关机构备案。

行政法规报全国人大常委会备案并接受审查，如果不适当可以撤销；部门规章的撤销由国务院审议决定。

地方立法权
根据宪法和有关组织法的规定，省、自治区、直辖市、省会市、自治区首府和经国务院批准的较大的市、经济特区的人大及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和执行国家、上级法律法规的需要制定和颁布地方性法规，并报全国和上级人大常委会备案。

相应级别的国家行政机关也可以根据执行法律、法规和本级人大及其常委会的地方性法规的需要制定行政规章和补充性、执行性规则或实施细则，并报国务院和上级行政机关批准或备案。

不同级别的民族自治地区，还依法享有与其行政级别相当的自治立法权。

特别行政区在不违背全国人大为之制定的基本法的前提下，享有完全自主的立法权。

我国立法体制的特点
第一，我国立法机构在共产党的领导下进行工作。

第二，国家最高权力机关与其常设机构分享立法权，既保证了人民代表大会代表人民行使国家权力，又能保证经常性的立法活动顺利进行。

第三，全国人大常委会行使法律的解释权和执行法律的监督权使法律的解释和适用与立法的本意保持一致。

第四，国家立法、行政立法、地方立法、民族自治立法和特别行政区自主立法有机结合，构成了完备的立法体系。

人大代表讨论立法工作
立法的民意代表性在相当程度上是通过立法程序的民主性彰显和体现的。

现代立法程序其实就是一种通过多数表决作出民主决策而使一切法律具有可变性的制度设置。

“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。

在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。

”就立法实践而言，惟有通过一系列制度化的合理公正的立法程序规则的运作，民主这种尊重多数人理性的制度安排才能真正落到实处。

当然，立法程序的民主性是相对的、有局限的。

严格地讲，现代立法程序基本上可以达到多数表决制所要求的尊重多数人理性的民主目的，然而却难以真正实现尊重少数人意志的民主的另一层涵义。

“尊重少数”意味着讨论时少数派应有自由表达意见的权利，其言论、观点应受到重视并记录在卷，以供参考和选择；意味着表决时应做到两面俱呈，即对法案赞成或反对的两方面必须分别表决出。

法案的通过与否，取决于赞成与反对的人数相对比的结果，而不能仅以一方表示赞成而定音；意味着少数所享有的宪法和法律所保障的公民权利，不能被多数所剥夺。

不过，尊重少数原则在立法实践中因操作难度颇大而往往流于形式，或许这并不是立法程序制度自身所能妥善解决的问
题。

这其实也从一个侧面表明立法程序制度的功能是有限的。

立法程序的公开性
具体而言，立法程序的公开性要求具体立法活动，包括提案、质询、讨论、审议和表决等应当让公众知晓；立法听证应当公开进行，尽可能通过新闻媒体对外传播。

除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，任何立法会议均应公开举行。

除可以自由旁听和采访外，立法会议的一切文件及记录均应公开发表或允许公民自由查阅。

立法程序公开的具体方式通常有公布议程、允许公民自由旁听、允许新闻记者自由采访、议事记录公开发表等。

立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求。

现代社会的公民享有充分的知情权，有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。

换一个角度讲，作为民意代表机关的议会亦有义务为公众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会各界的舆论监督。

立法机关拥有相当的立法权限，因而相对地应当给予公民更多的知情权，以评判和监督立法者的行为。

立法程序的公开性也是立法者对选民负责原则的具体体现。

立法机关有义务为广大选民提供充分的资讯，凡代表的发言、表决等资讯均应公开，以供选民监督代表的职务活动。

立法程序的交涉性
立法程序交涉性的道德基础是妥协、合作和宽容的精神。

“妥协、合作和宽容”堪称立法程序制度化解利益冲突的奥秘所在，同时也是立法者从事立法活动所应具备的职业道德。

其中，妥协是立法程序交涉性的必然要求。

就中国当前的立法程序而言，立法案的审议往往仅具讨论的意义。

另外，从议程、议案的确定到立法案的审议，从会议讨论到会议表决，代表或委员基于充分发表意见将自己的意志通过立法程序融入并转化为集体的意志等机制仍然比较薄弱，而；立法程序的交涉性和合议性差势必会影响到立法的科学性。

因而，有必要在立法程序中建立法案辩论制度，真正实现充分的交涉和合议。

立法程序的自律性
立法程序的自律性是立法机关制度化的产物，也是判断立法机关制度化程度的重要指标之一。

与其他组织一样，立法机关在运作一段时间之后，为求得议事和决策等活动的顺利进行，会自行形成一套完善的机制和行为范式，会逐渐产生约束委员言行的行为规范，这些都是立法机关自身制度化的表现。

简言之，所谓制度化就是指立法机关形成一套执行特定功能的行为方式的过程。

立法机关为使会议有序进行，会自行设计一套完善而周延的议事程序规则。

有了自行订立的程序规则之后，议会就逐渐取得了有别于政府的独特的身份和地位，从而有利于相对独立地进行立法活动。

事实证明，凡制度稳固健全、制度化程度高、程序自律性强、程序规则完善且周延的立法机关，相对而言不易受外界的影响和干扰。

编辑本段价值体系
正义
投票表决中华人民共和国宪法修正案草案
是立法程序的道德基石。

程序性正义是通过法律程序本身而得以实现的价值目标，程序性正义旨在保证机会的公正平等，侧重于通过规范化和制度化的程序性操作将正义由理念形态转化为现实形态的过程。

程序性正义体现了程序制度所具有的独特的道德蕴涵，这种道德蕴涵又具体体现在程序的公正性和合理性两个方面。

程序的公正性主要表现为限制恣意因素，确保决策的客观正确；程序的合理性则一般表现在程序的可预测性、形式上的合乎逻辑性、交涉的充分性等方面。

程序性正义是立法程序的首要价值和核心价值。

立法程序的意义就在于限制和排除立法活动中的恣意因素、广泛吸纳民意、协调利益冲突，以制定具有实质性正义的法律规范。

这其实就是一个经程序制度引导，正义由理念状态向现实形态转化、由程序性正义向实质性正义过渡的过程。

立法程序通过角色分派、职能分工，各种立法角色在职能上既配合又牵制，在交涉中既对峙又妥协，恣意的余地自然会受到压缩，从而使立法决策真正建立在集思广益之上立法程序的程序性正义这一价值的实现依赖于一系列立法程序规范及制度的庇护，如议事公开制度、立法听证制度等。

立法程序制度为程序性正义这一核心价值奠定了制度化的基石，而程序性正义又堪称立法程序的道德基石。

效率
是立法程序的经济内涵。

经济分析方法对法律的实质性影响就在于它使效率这个关键性概念渗透到了法律意识、法学理论及法律制度。

从某种意义上讲，将效率观引入法律领域或许并不是经济学家对法律制度作经济分析的初衷，更重要的是作为对现实法律制度批判的一个价值维度或理论武器，也就是用效率所体现和蕴含的理性价值反衬现实法律制度的某些缺陷，从而为评价和建构法律制度提供一种现实的可操作性强的经济标准。

诚然，就法律程序而言，程序具有内在的效率取向，但将效率价值唯一化和绝对化却是经济分析学派的最大缺陷所在，因为它显然遮蔽了其他更为重要的程序价值（如正义）。

从逻辑上讲，正义和效率是程序价值体系中两个不同序列的价值。

一般而言，正义属于程序第一系列的首要的、核心的价值，而效率则属于程序第二系列的基本价值。

以正义为主导的法律程序显然不同于以效率为主导的市场机制，在涉及正义的重要法律领域中，片面追求效率就可能产生负面效应。

就实践层面而言，正义和效率两大价值形成双重互补，有利于对程序制度作定性评价和定量分析。

秩序
是立法程序的制度理念。

立法程序为立法活动提供了秩序的价值导向，为立法行动运作的有序化、定向化和规范化创造了有利条件。

在立法活动中，利益冲突诱发的争执、较量、对抗等往往易造成交涉过程中紧张的对峙状态。

倘若没有程序内在的妥协机制以及议事规则的规范和引导，这种剑拔弩张的对峙状态极可能酿成混乱不堪的无序状态。

立法程序在相当程度上是通过可预测性来实现功能自治的秩序状态的。

立法程序秩序性的基本标志是立法程序系统的功能自治。

这种功能自治在相当程度上有赖于立法程序规则自身的完善和周延。

可以说，议事规则愈完善、愈周延，则议事活动相应地愈具有可预测性和有序性，立法程序的功能自治性也就愈发达。

编辑本段存在问题
立法原则的指导和规范
社会主义市场经济下的立法工作，是一项规模巨大的社会工程。

如何保证不同种类、不同立法部门所制定
全国人民代表大会对法律条文进行解释
的法律、法规在目标方面具有一致性，在调整范围方面互相配合协调，构成一个完整的法律、法规系统，充分发挥其系统的整体功能；如何避免各级各部门的立法机构或参与立法的机构为本地区或本部门的利益而争夺权利，逃避义务；如何保证立法在全国范围内的统一性，具有预测性和相对的稳定性，有一些指导思想和普遍遵循的原则是必要的。

一些学者曾从理论上对此进行过探讨和研究。

例如有人认为中国的立法的指导思想应该是五个有利于：即有利于社会主义民主建设；有利于市场经济的建立和完善；有利于发挥各立法主体的积极性；有利于法律的贯彻实施；有利于社会主义法制的统一。

有的学者认为，立法的原则应包括民主、公开、公正、权力义务相一致等。

也有的学者认为，立法原则还应包括中央和地方分工负责、配合协调、新法优于旧法、上级法优于下级法、立法监督等。

但是目前这些讨论还限于研究阶段，到作为普遍遵循的原则还有相当的距离，还需要作大量的工作。

立法责任和权利不明确
立法管辖与立法体制有密切的联系。

关于中国的立法体制，从人大的系统看，被称作是一元两级的立法体制。

即：全国人大的统一领导下，人大及其常委会和有权的地方人大及常委会分别行使国家立法权和地方立法权。

从行政系统看，也是中央和地方两级立法。

但在中央一级中，包括了国务院和国务院所属各部、委、局；在地方一级中，包括了各级地方人民政府和各级地方政府所属的行政机构。

此外还存在着授权立法的情况，全国人大及其常委会可以将属于自己的立法权授予国务院或地方人大及其常委会，国务院或地方人大及其常委会也可以将自己的立法权授给或将所得到的授权转授给下属机构或专门机构。

由此可见，这种一元两级的立法体制实际上成了多元多级的立法体制。

人大系统负责法律、法规的制定；政府系统负责行政法规、规章的制定。

全国人大和中央政府负责全国性的法律、法规、规章的制定；地方人大和地方政府负责地方性的法律、法规、规章的制定。

加之各级人大和政府都可以进行立法授权或转授权，复杂与混乱程度是可想而知的。

表现在实际操作中，这种管辖混乱导致责任与权利的不明确。

立法程序有待规范化
中国的立法领域经过多年的实践，已经形成了一套程序，并具有一定的完整性和自己的特色。

这一程序在中国近年来的立法工作中发挥了重要的作用。

但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现行立法程序已经不能满足新的需求，一些过去低层次立法中似乎必要的政策调整、行政干预已经成为新形势下立法的障碍。

目前立法进程中普遍存在着立法进度缓慢，立法中一些机构争夺权利、逃避义务，行政机关对立法的干预以及相互推诿、设置障碍等。

这些也与立法程序不完备有关。

在立法议案的起草和修改方面，情况更为混乱，除授权立法当然。