关于加强人民法院司法公信力建设的调研报告

编者按经过近一年的调查研究，目前中共北京市第一中级人民法院党组《关于加强
司法公信力建设的若干指导意见》正式颁布实施。

在审阅了北京一中院报送的《若干指导
意见》文稿之后，最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏特地写了如下一篇读后感：
“‘公信立院’方针最高人民法院已提出近3年了，如何解决司法公信力不足的问题，
大家都在思考和探索。

司法没有公信就不会有权威，更不会有效能，司法的职能作用就无
从发挥。

因此，我们各级法院都应高度关注在新形势下有效提升司法公信力的问题。

这个
问题难度很大，但看了北京市第一中级人民法院党组‘关于加强司法公信力建设的若干指
导意见’使我增强了信心。

这份意见在充分认识加强司法公信力建设的极端重要性和现实
紧迫感、准确把握加强司法公信力建设的基本要求的基础上，立足于从法院自身工作上找
原因，从以规范促公信、以公开促公信、以廉明促公信、以效能促公信、以民主促公信五个
方面，提出了加强司法公信力建设的基本实现途径，看了以后很受启发。

我认为一中院及
明达同志在研究解决这个问题上是下了功夫的。

我也相信，这份意见措施如能认真付诸实
践，一定会在很大程度上提升所在法院的司法公信力。

“出于可以理解的原因，该意见没有对影响司法公信力的外部因素进行深入分析，因
此也无法提出如何有效避免和抵御外部不当干扰的对策措施。

对于留下的这一遗憾，我希
望一中院的同志在条件成就时再作研究，另抒高见。

”
为此，本刊特刊发作为北京一中院《若干指导意见》基础材料的《关于加强人民法院司
法公信力建设的调研报告》，供大家借鉴参考。

关于加强人民法院司法公信力建设的
调研报告
文／北京市第一中级人民法院课题组*
近年来，随着社会转型期的各类矛盾纠纷不断凸
显，疑难复杂案件日益增多，矛盾化解难度逐渐加大，
人民法院的审判工作面临巨大挑战，其中司法公信力
不足的问题日益突出，已经成为影响公正、高效、权威
司法目标实现的重要因素。

为此，最高人民法院明确提
出了“公信立院”的工作方针。

王胜俊院长更是将进一
步提高人民法院的司法公信力，为实现经济与社会又
好又快发展、促进社会和谐稳定提供强有力的司法保
障，确定为当前和今后人民法院的主要工作。

如何在新
形势下探索加强人民法院司法公信力建设的具体方式
和实现途径，是人民法院应当予以重视的问题。

本调研
报告从北京市第一中级人民法院的工作实际出发，在
具体分析当前司法公信力不足的现状及主要原因的基
础上，就如何加强人民法院的司法公信力建设提出了
思路和对策。

司法公信力不足的现状及其主要原因
我院司法公信力的现状分析。

近年来，我院以满足新时期人民群众对司法的新
要求、新期待为出发点，相继进行了加强和谐司法、公
开司法和民生司法建设，人民群众满意度得到了一定
提高，但司法公信力不足的问题仍然较为突出，具体表
现为以下几个方面：
一是部分诉讼当事人对裁判结果不认可。

具体表
现为相当数量的案件需要法院采取强制执行手段才能
*本课题是北京市第一中级人民法院承担的北京市高级人民法院2010年度重点调研课题。

课题主持人：王明达；课题负责人：吴在存；课题组成员：薛强、胡嘉荣、陈荣、刘井玉、伍涛；课题主要执笔人：刘井玉、伍涛。

实现案结事了。

另外，近年来涉诉信访案件的数量呈高位运行态势，客观上给法院的司法公信力造成了冲击。

二是部分诉讼当事人对人民法院不信任。

具体表现为诉讼中请托案件以及通过法律程序外途径干预案件审理的现象时有发生，导致部分诉讼当事人对法院不信任。

另外，法院系统出现的极少数腐败案例进一步加剧了这种不信任感。

三是部分诉讼当事人对法官工作不满意。

具体表现为不少诉讼当事人反映承办法官的审判作风不端正、司法行为不规范、审判效率不够高、司法能力有欠缺等等，在一定程度上阻碍了社会公众对法官信任感的建立。

造成我院司法公信力现状的主要原因分析。

课题组认为，影响司法公信力的因素是多方面的，既有法院外部诸如司法环境、法治化程度等方面的问题，也有法院自身司法规范化水平、司法为民作风、纠纷解决效能、司法公开以及民主化程度等方面的问题，但是法院自身的能力水平不足是主要原因。

从外部因素看，当前我国体制改革深入展开，深层次的社会矛盾日益增多；利益格局深度变革，社会公平受到一定程度的冲击；市场经济体系初步建立，诚实信用原则尚未得到普遍遵守；法治化进程逐步推进，权大于法的现象还不能完全杜绝；儒家文化根深蒂固，法治观念深入人心还需时日；法律制度仍不完备，法院审判权的行使尚未得到充分保障；司法权威仍显不足，非法请托案件、随意干预审判、故意不执行判决的现象仍时有发生。

从法院自身看，导致司法公信力不足的原因主要包括以下几个方面：
一是司法规范化程度有待进一步提高。

在司法行为方面，部分案件的审理或执行程序不规范；在事实认定方面，部分案件适用证据规则不到位、甚至出现事实认定错误；在举证责任分配方面，部分案件的处理存在着过于强化当事人对抗、弱化法院依职权探知案件事实的趋势，忽视了部分案件当事人诉讼能力不高及诉讼能力差距较大的社会现实，致使证据审查和事实认定不能赢得当事人的认可；在裁量权的行使方面，裁量权行使缺乏统一性，同案不同判现象时有发生；在诉讼欺诈的防范处置方面，制度建设尚待增强。

二是司法公开工作有待进一步深化。

虽然我院党组在2008年和2009年就相继出台了《关于加强司法
公开建设的指导意见》和《关于加强司法公开建设指导意见的实施细则》，就司法公开的理念、工作方法和审理执行中的具体公开举措进行了详细规定，但调研发现，部分部门执行上述规范性意见还不够重视和积极，侵犯当事人知情权、参与权和选择权的情形时有发生。

三是司法为民作风有待进一步加强。

司法作风是当事人和社会公众评价司法是否可信任的重要媒介，直接影响着当事人和公众对法院的认同程度。

但调研发现，部分法官的司法作风还不够亲和与严明，在严谨性、规范性、中立性、责任心等方面还存在一定问题，在坚持司法为民方面还存在一定差距，并且成为当事人不信任法院的重要原因。

四是司法效能有待进一步提升。

如部分案件审理和执行的效率有待提高，主要表现在程序拖沓、超审限等问题较为突出。

另外部分法官正确运用调解的能力有待增强。

调研发现，部分法官未能正确处理判决与调解的关系，存在为追求调解率以判压调、久调不判甚至强制调解的情形，引发了当事人的申诉信访，既影响了调解的自动履行率，又降低了调解对纠纷化解的有效性。

还有就是现有纠纷解决机制有待进一步体系化。

如面对部分当事人过高的诉讼预期，尚缺乏有效的干预和疏导机制，既有的诉讼风险提示制度缺乏个案的针对性，致使当事人持有的过高乃至不当的诉讼预期没有被及时调整，演化为对法院不信任的心理状态。

同时，在如何发挥律师这一职业共同体的作用、如何发挥行业协会和基层群众组织的调解作用、如何加强与人民调解组织的联动等方面，相关制度建设均有待进一步完善。

五是司法民主有待进一步强化。

具体体现为：民意的沟通与转化机制尚存不足。

调研发现，虽然最高人民法院在2009年就制定出台了《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，我院党组也在《关于加强民生司法建设的若干指导意见》中就加强民意沟通问题做了专项部署，但我院相应的民意沟通与转化机制或缺位或落实不到位，从而削弱了司法的民主化程度。

另外，人民陪审员参审机制有待进一步强化。

调研发现，近年来我院一审案件的参审比率呈现下降趋势，人民陪审员的参审案件比率有待提高；同时，人民陪审员陪而不审的现象也一定范围内存在，陪审员实质参与案件审理的积极性、参与程度以及保障措施等均有待提高。

加强司法公信力建设的总体要求
要突出三个重点，抓住并有效地解决影响司法公
信力提升的主要矛盾。

一是坚持公信立院，形成整体合力。

要将加强司法
公信力建设作为法院的经常性和基础性工作，不断提
高加强司法公信力建设的自觉性、主动性和积极性；要
将司法公信力的实际状况作为衡量与评价法院各项工
作的重要标准，从根本上提高法院各项工作的整体合
力与效能。

二是坚持立足自身，夯实公信根基。

加强司法公信
力建设，必须立足法院自身实际，抓住影响公正廉明的
突出问题，不断提升公正司法能力，不断健全司法廉洁
保障机制，有力夯实公正廉洁执法根基，从源头上促进
司法公信力不断提升。

三是坚持统筹兼顾，确保有序推进。

要以加强法院
司法公信力建设为契机，以提升司法公正、公开、民主、
廉明程度和纠纷解决效能为着力点，有序推动法院工
作向更公正、更公开、更高效、更亲和、更严明、更廉洁、
更民主的方向发展。

要坚持四个结合，确保司法公信力建设扎实推进，
取得实效。

一是坚持弘扬司法优良传统与创新工作机制方式
相结合。

人民法院在长期的司法实践中逐渐形成了以
服务党的事业、践行司法为民、发扬司法民主、注重办
案效果、坚持实事求是为主要内涵的司法优良传统，总
结出了以诉讼调解为代表的“东方经验”，创造性地提
出了马锡伍审判方式，这些司法优良传统是人民法院
建立司法公信力的重要基础和保障。

同时，随着我国法
治化程度的不断提升以及人民群众司法需求的日益扩
大，人民法院司法规范化程度、司法公开水平以及司法
效能高低对于司法公信力的建立和维护发挥着越来越
重要的作用，需要我们认真加以应对。

必须坚持发扬传
统与开拓创新相结合，积极探索一条符合我院工作实
际的司法公信力建设之路。

二是坚持依法独立行使审判权与自觉接受社会监
督相结合。

人民法院依法独立行使审判权，是确保公正
司法、树立公信权威的前提和保障。

必须严格履行审判
职责，自觉抵御各种不当干扰，防止案外因素介入审判
过程，影响司法公信力。

同时，也要认识到，人大工作监
督、检察机关法律监督、社会舆论监督是促进法院依法
履职、改进工作、提升公信的渠道和保障。

要创造条件、
积极配合，自觉将全部工作置于监督之下，养成在监督
下工作的习惯。

要通过依法独立审判与自觉接受监督
相结合，提升司法公信和司法权威。

三是坚持保持司法中立与强化司法能动相结合。

要充分认识司法中立对于案件审理和执行公正性的重
要作用，坚决杜绝人情关系对案件审理和执行的影响，
做到中立审执、不偏不倚。

同时，又要强化司法的适度
能动，避免消极被动地坐堂办案、就案办案、机械办案。

在严格遵循法律的基础上，要注重探究社情民意、延伸
审判职能、丰富纠纷解决途径，努力做到案结事了，实
现社会效果和法律效果的统一。

四是坚持推进司法专业化与促进司法大众化相结
合。

要加强司法专业化建设，充分重视案件审理和执行
程序的规范性、公开性以及法律适用的准确性对提高
司法公信力的重要作用。

同时，要积极促进司法大众
化，重视当事人和社会公众的司法需求，在司法裁判中
兼顾事理、法理、情理的有机融合，努力做到法、理、情
和谐统一。

加强司法公信力建设的实践途径
加强司法规范化建设，以司法规范促进司法公信。

一是严格规范司法行为，建立依规、有序的行为规
范体系。

强化对当事人的诉讼权益保障。

严格贯彻落实
我院有关诉讼材料接收、刑事诉讼中关键证人出庭、民
商事诉讼庭审活动中当事人诉讼权利保护、涉未成年
人案件以及涉民生案件当事人诉讼权利特殊保护等制
度规范，切实保障和维护当事人的举证权、陈述权、辩
论权、处分权、程序选择权、申请回避权、申请调查取证
权、申请鉴定权、诉讼进程知情权等各项诉讼权利。

严
格规范法官的告知释明行为。

进一步完善和落实当事
人诉讼权利义务告知、诉讼风险提示等项制度，明确告
知的主体、内容、方式和程序，做到依法告知、及时告
知、如实告知、全面告知。

针对诉讼中当事人诉讼能力
不均衡的情况，要通过释明行为和举证指导，引导当事
人正确行使处分权、辩论权以及举证质证权，适当平衡
当事人的诉讼能力。

同时要进一步明确释明主体、释明
程序、释明范围以及释明责任。

强化法官的判后答疑义
务。

进一步加大判后答疑工作力度，明确判后答疑工作
的答疑主体、答疑内容、答疑范围以及违反判后答疑义
务应当承担的责任等问题。

通过判后答疑做好解释说
服工作，引导当事人理性对待判决结果。

注重对当事人的诉讼行为引导。

以实现对当事人诉权的实质保护与维护和谐诉讼秩序为工作目标，从防止和杜绝滥用诉权、恶意诉讼、虚假诉讼等行为的角度出发，采取有效措施引导当事人理性诉讼。

要明确引导权行使的主体、对象、范围、内容、程序和标准，通过释明、指导、引领、教育以及规制等方式，组织当事人和其他诉讼参与人依法、有序参与诉讼。

加强对诉讼欺诈行为的风险防范管理。

在案件审理中应积极发挥司法能动作用，提高责任意识，避免简单地坐堂问案。

要根据案件的具体情况，采取要求当事人补充证据、实地勘察、依职权调取证据、通知案外利害关系人参加诉讼以及与相关法院沟通等方式，加强对诉讼欺诈案件的风险管理，有效防范诉讼欺诈行为以及后果的发生。

加大对诉讼欺诈行为的规制惩戒力度。

在深入调研的基础上，研究制定我院关于防范和惩治诉讼欺诈行为的指导意见。

对于诉讼中发现的诉讼欺诈行为，要根据情节轻重依法及时适用训诫、罚款、拘留等司法强制措施；对可能构成犯罪的，要及时向公安机关通报相关情况并转交相关材料，通过加强与公安、检察机关的协调，制定相应的刑事对策。

二是规范执法尺度，探索建立法律统一适用机制。

加强量刑规范化建设。

认真贯彻执行《关于规范量刑程序若干问题的意见》以及《人民法院量刑指导意见》等指导性文件，全面总结我院开展量刑规范化试点工作的有益经验，在调研的基础上适时出台我院量刑程序指导意见，努力将我院及辖区法院加强量刑规范化建设工作全面引向深入。

建立典型案例指导制度。

凡本院被改判及发回重审的案件、经评查确定为差错案件的，应及时撰写典型案例评析，反馈相关业务庭，并在院局域网上发布。

对本院二审改判、发回的辖区基层法院的典型案例也要撰写案例评析，定期发送各合议庭及辖区法院，并以召开审判工作座谈会等形式交流审判思路、统一裁判尺度。

加强对司法行为的执法监督。

进一步发挥执法监督联席会在统一法律适用、规范裁量权行使方面的职能作用。

对于通过庭长接待、涉诉信访、纪检监察和案件检查中发现的带有共性的裁量权行使不统一、不规范的问题，执法监督联席会应定期展开商讨，研究对策，并提出整改建议。

针对执法监督联席会提出的整改建议，相关业务庭室应当出具整改报告，并
及时反馈。

三是加强审判质量管理，建立系统、科学的审判管理体系。

完善案件质量评查制度。

在开展案件质量常规检查、重点检查的基础上，进一步提高专项检查的规划性与针对性，实现专项检查的常规化和制度化。

要强化检查结果的运用，建立检查结果与法官职业信用、部门和个人业绩考核以及纪检监察之间的有效衔接，并严格落实整改要求，最大限度地优化案件质量检查的效果。

推行案件质量通报排名制度。

每季度对全院业务部门审判质量进行定期量化指标排名和定性问题通报，切实综合反映各部门案件的质量状况。

各职能部门在各自职责范围内，每季度集中通报审判执行工作中的突出问题，并督促整改。

各业务庭要相应开展审判执行人员案件质量排名通报工作，并将排名结果与业绩考评挂钩。

落实案件质量定期讲评制度。

要在开展全院案件质量年度讲评工作的同时，进行案件质量季度书面讲评，并注重提高所选择的差错和优秀案件的典型性和代表性，增强以案释法的效果。

各业务庭要根据案件检查室、执法监督联席会通报、反馈的案件评查和执法检查结果，每季度开展案件质量庭内集中讲评工作，并针对被改判发回案件每月开展专项讲评工作。

实行差错案件分级质询制度。

审判执行案件出现质量问题的，在确定审判责任主体、责任内容和范围的基础上，相应责任主体要接受质询，质询情况及责任查究结果要记入职业信用档案。

凡被评定为差错案件的，责任主体要接受庭务会的质询；凡被评定为中或大差错的案件，庭负责人和相关责任主体要接受审判委员会的质询。

加强审判管理组织建设。

进一步强化院、庭长的监督管理职责，努力形成全面监控与重点监督相结合、事前指导与事后监督相结合、听取汇报与直接审理相结合全方位的管理格局。

严格贯彻落实审判委员会专职委员审判质量巡视督查制度，专职委员要切实履行巡视督查和向审委会汇报的职责。

进一步加强专业化审判组织建设，强化合议庭职能，切实落实合议庭依法判案责任制。

进一步规范审判长联席会的组成、商讨案件的范围以及程序，充分发挥审判长联席会在审判管理中的应有作用。

积极探索建立适应审判规律、符合我院实际的专业化审判管理机构，切实提高我院系统化、科学化的审判管理水平。

加强司法公开建设，以司法公开促进司法公信。

一是进一步加大程序公开工作力度。

提高立案环
节的公开透明程度。

结合我院立案工作的实际情况，进
一步统一、细化并公开各类型案件的立案标准以及对
当事人提交诉讼材料的具体要求。

当事人提交的诉讼
材料，经审查认为不符合立案条件的，应当依法出具不
予立案通知书，告知当事人不予立案的具体理由、法律
依据。

凡不予立案的，立案法官应当向当事人做好法律
和政策释明工作，最大限度地争取当事人的理解，赢得
当事人的信任。

完善案件动态信息查询服务系统。

要以
“12368”司法信息公益服务系统为公开平台，实现各
类办案信息按照流程节点及时动态公开。

要加强监督
管理，切实纠正案件信息录入工作中存在的不规范做
法，确保立案、开庭、延审、结案、上诉、执行等各项信息
录入的及时性、准确性。

落实存疑案件公开听证制度。

进一步扩大听证范围，在严格执行民事申诉再审案件、
执行案件、国家赔偿案件和减刑假释案件听证规范的
基础上，在一、二审民事、行政案件作出不予受理裁定
或者驳回起诉裁定之前，以及在行政、刑事申诉案件
中，也要制定相应的听证规则，严格听证程序，规范听
证行为。

完善裁判文书网上公开制度。

通过我院互联网
平台重点发布具有法律解释、规范填补、规则指引功能
和公众较为关注案件的裁判文书。

同时明确涉及国家
秘密、商业秘密或当事人隐私的案件、婚姻类的民事案
件、劳动教养类的行政案件、未成年刑事犯罪案件等裁
判文书不属于网络发布的范围。

为保护诉讼参与人的
合法权益，裁判文书网上发布前应对自然人、证人的身
份性信息等做好相关技术处理。

落实疑难、复杂案件专
家论证制度。

对于重大、复杂、疑难、新类型或具有规则
解释与规范填补功能的案件，邀请相关领域专家，就案
件的法律适用和相应的裁判规则等问题进行会商论
证，拓展审判思路，统一司法标准，确保裁判客观公正。

强化执行工作全程公开工作力度。

要建立执行工作流
程台账，详细记载执行工作的每个环节和步骤的进展
情况，将采取的执行措施、执行结果以及相应证据等执
行流程信息计入台账，并由申请人签字确认后留档备
查。

要强化执行信息定期回馈。

执行人员应当将已采取
的执行措施、执行结果等执行工作的进展情况定期向
执行申请人或代理人进行反馈。

要切实推行分段集约
执行工作模式。

严格执行我院《分段集约执行流程管理
办法》，建立开放、透明的执行流程管理体系，通过执行
流程的充分公开，实现对执行工作的有效监督和制约。

二是进一步加大实体公开工作力度。

借助代理律
师强化诉审主体之间的沟通交流效果。

要发挥代理律
师的专业知识，充分借助代理律师与当事人之间的代
理关系，开展案件释明、庭前沟通、判后答疑等工作，达
到定分止争、平息矛盾的目的。

积极引导当事人合理调
整诉讼预期。

对当事人由于错误理解案件事实、法律及
政策产生过高或不合理的诉讼预期的，宣判前应通过
积极的沟通商谈，借助证据分析、辩法析理等手段，使
当事人的诉讼预期调整到合理合法的范围之内，防止
因过高的诉讼预期受挫后降低当事人对裁判的认可程
度。

全面落实证据全程公开制度。

严格执行证据交换制
度。

除法律另有规定的外，质证在庭审时公开进行；庭
前依法进行证据交换的，由主审法官主持；法院依职权
或依申请调取证据的，在庭审时说明调取原因和相应
法律依据；未准许当事人提出的证人出庭申请的，在庭
审时说明理由和相应法律依据；裁判文书要强化证据
记载，并充分说明法院对举证责任分配的意见、采纳或
不予采纳证据的认证意见和相应的法律依据。

强化裁
判文书的说理论证。

确保当事人诉辩主张记载的全面
准确，确保重大程序处置行为充分公开。

增强裁判文书
说理的针对性，针对当事人的诉辩主张，从程序处置、
证据采信、事实认定、实体处理等方面加强说理和论
证。

对于当事人全部诉讼理由和抗辩主张是否成立要
重点进行回应，尤其是对当事人未被采纳的诉讼意见，
要进行有针对性的说理，详细说明该意见不能成立的
理由。

三是进一步加大审务公开工作力度。

扩大公开范
围。

在不违反保密义务的前提下，公开涉及审判管理、
行政管理和队伍管理等方面的制度规范，以及案件数
量质量、类型变化情况等基本案件信息和相关审务信
息，方便当事人和社会公众充分了解法院的审判管理、
内部工作模式和审判工作情况。

丰富公开内容。

进一步
公开法官职业背景信息，将公开的信息范围扩展到法
官等级、工作经历、荣誉积累和所承办的大要案情况，
进一步增进当事人和社会公众对法官的了解，促进社
会公众尤其是当事人对法官的信任度，为当事人有效
行使监督权创造必要条件。

落实法院开放日制度。

每季
度确定一天作为开放日，通过组织安排社会公众参观
法院、旁听庭审、与法官座谈等多种形式，进一步拉近。