关于加强人民法院司法公信力建设的调研报告

编者按经过近一年的调查研究，目前中共北京市第一中级人民法院党组《关于加强

司法公信力建设的若干指导意见》正式颁布实施。在审阅了北京一中院报送的《若干指导

意见》文稿之后，最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏特地写了如下一篇读后感：

“‘公信立院’方针最高人民法院已提出近3年了，如何解决司法公信力不足的问题，

大家都在思考和探索。司法没有公信就不会有权威，更不会有效能，司法的职能作用就无

从发挥。因此，我们各级法院都应高度关注在新形势下有效提升司法公信力的问题。这个

问题难度很大，但看了北京市第一中级人民法院党组‘关于加强司法公信力建设的若干指

导意见’使我增强了信心。这份意见在充分认识加强司法公信力建设的极端重要性和现实

紧迫感、准确把握加强司法公信力建设的基本要求的基础上，立足于从法院自身工作上找

原因，从以规范促公信、以公开促公信、以廉明促公信、以效能促公信、以民主促公信五个

方面，提出了加强司法公信力建设的基本实现途径，看了以后很受启发。我认为一中院及

明达同志在研究解决这个问题上是下了功夫的。我也相信，这份意见措施如能认真付诸实

践，一定会在很大程度上提升所在法院的司法公信力。

“出于可以理解的原因，该意见没有对影响司法公信力的外部因素进行深入分析，因

此也无法提出如何有效避免和抵御外部不当干扰的对策措施。对于留下的这一遗憾，我希

望一中院的同志在条件成就时再作研究，另抒高见。”

为此，本刊特刊发作为北京一中院《若干指导意见》基础材料的《关于加强人民法院司

法公信力建设的调研报告》，供大家借鉴参考。

关于加强人民法院司法公信力建设的

调研报告

文／北京市第一中级人民法院课题组*

近年来，随着社会转型期的各类矛盾纠纷不断凸

显，疑难复杂案件日益增多，矛盾化解难度逐渐加大，

人民法院的审判工作面临巨大挑战，其中司法公信力

不足的问题日益突出，已经成为影响公正、高效、权威

司法目标实现的重要因素。为此，最高人民法院明确提

出了“公信立院”的工作方针。王胜俊院长更是将进一

步提高人民法院的司法公信力，为实现经济与社会又

好又快发展、促进社会和谐稳定提供强有力的司法保

障，确定为当前和今后人民法院的主要工作。如何在新

形势下探索加强人民法院司法公信力建设的具体方式

和实现途径，是人民法院应当予以重视的问题。本调研

报告从北京市第一中级人民法院的工作实际出发，在

具体分析当前司法公信力不足的现状及主要原因的基

础上，就如何加强人民法院的司法公信力建设提出了

思路和对策。

司法公信力不足的现状及其主要原因

我院司法公信力的现状分析。

近年来，我院以满足新时期人民群众对司法的新

要求、新期待为出发点，相继进行了加强和谐司法、公

开司法和民生司法建设，人民群众满意度得到了一定

提高，但司法公信力不足的问题仍然较为突出，具体表

现为以下几个方面：

一是部分诉讼当事人对裁判结果不认可。具体表

现为相当数量的案件需要法院采取强制执行手段才能

*本课题是北京市第一中级人民法院承担的北京市高级人民法院2010年度重点调研课题。课题主持人：王明达；课题负责人：吴在存；课题组成员：薛强、胡嘉荣、陈荣、刘井玉、伍涛；课题主要执笔人：刘井玉、伍涛。

实现案结事了。另外，近年来涉诉信访案件的数量呈高位运行态势，客观上给法院的司法公信力造成了冲击。

二是部分诉讼当事人对人民法院不信任。具体表现为诉讼中请托案件以及通过法律程序外途径干预案件审理的现象时有发生，导致部分诉讼当事人对法院不信任。另外，法院系统出现的极少数腐败案例进一步加剧了这种不信任感。

三是部分诉讼当事人对法官工作不满意。具体表现为不少诉讼当事人反映承办法官的审判作风不端正、司法行为不规范、审判效率不够高、司法能力有欠缺等等，在一定程度上阻碍了社会公众对法官信任感的建立。

造成我院司法公信力现状的主要原因分析。课题组认为，影响司法公信力的因素是多方面的，既有法院外部诸如司法环境、法治化程度等方面的问题，也有法院自身司法规范化水平、司法为民作风、纠纷解决效能、司法公开以及民主化程度等方面的问题，但是法院自身的能力水平不足是主要原因。从外部因素看，当前我国体制改革深入展开，深层次的社会矛盾日益增多；利益格局深度变革，社会公平受到一定程度的冲击；市场经济体系初步建立，诚实信用原则尚未得到普遍遵守；法治化进程逐步推进，权大于法的现象还不能完全杜绝；儒家文化根深蒂固，法治观念深入人心还需时日；法律制度仍不完备，法院审判权的行使尚未得到充分保障；司法权威仍显不足，非法请托案件、随意干预审判、故意不执行判决的现象仍时有发生。从法院自身看，导致司法公信力不足的原因主要包括以下几个方面：

一是司法规范化程度有待进一步提高。在司法行为方面，部分案件的审理或执行程序不规范；在事实认定方面，部分案件适用证据规则不到位、甚至出现事实认定错误；在举证责任分配方面，部分案件的处理存在着过于强化当事人对抗、弱化法院依职权探知案件事实的趋势，忽视了部分案件当事人诉讼能力不高及诉讼能力差距较大的社会现实，致使证据审查和事实认定不能赢得当事人的认可；在裁量权的行使方面，裁量权行使缺乏统一性，同案不同判现象时有发生；在诉讼欺诈的防范处置方面，制度建设尚待增强。

二是司法公开工作有待进一步深化。虽然我院党组在2008年和2009年就相继出台了《关于加强司法

公开建设的指导意见》和《关于加强司法公开建设指导意见的实施细则》，就司法公开的理念、工作方法和审理执行中的具体公开举措进行了详细规定，但调研发现，部分部门执行上述规范性意见还不够重视和积极，侵犯当事人知情权、参与权和选择权的情形时有发生。

三是司法为民作风有待进一步加强。司法作风是当事人和社会公众评价司法是否可信任的重要媒介，直接影响着当事人和公众对法院的认同程度。但调研发现，部分法官的司法作风还不够亲和与严明，在严谨性、规范性、中立性、责任心等方面还存在一定问题，在坚持司法为民方面还存在一定差距，并且成为当事人不信任法院的重要原因。

四是司法效能有待进一步提升。如部分案件审理和执行的效率有待提高，主要表现在程序拖沓、超审限等问题较为突出。另外部分法官正确运用调解的能力有待增强。调研发现，部分法官未能正确处理判决与调解的关系，存在为追求调解率以判压调、久调不判甚至强制调解的情形，引发了当事人的申诉信访，既影响了调解的自动履行率，又降低了调解对纠纷化解的有效性。还有就是现有纠纷解决机制有待进一步体系化。如面对部分当事人过高的诉讼预期，尚缺乏有效的干预和疏导机制，既有的诉讼风险提示制度缺乏个案的针对性，致使当事人持有的过高乃至不当的诉讼预期没有被及时调整，演化为对法院不信任的心理状态。同时，在如何发挥律师这一职业共同体的作用、如何发挥行业协会和基层群众组织的调解作用、如何加强与人民调解组织的联动等方面，相关制度建设均有待进一步完善。

五是司法民主有待进一步强化。具体体现为：民意的沟通与转化机制尚存不足。调研发现，虽然最高人民法院在2009年就制定出台了《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，我院党组也在《关于加强民生司法建设的若干指导意见》中就加强民意沟通问题做了专项部署，但我院相应的民意沟通与转化机制或缺位或落实不到位，从而削弱了司法的民主化程度。另外，人民陪审员参审机制有待进一步强化。调研发现，近年来我院一审案件的参审比率呈现下降趋势，人民陪审员的参审案件比率有待提高；同时，人民陪审员陪而不审的现象也一定范围内存在，陪审员实质参与案件审理的积极性、参与程度以及保障措施等均有待提高。