论法律与政策

论我国依法治国进程中的法律与政策

内容摘要：法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段,在加快推进依法治国的进程中,各自发挥着其独特的作用。针对当前重政策、轻法律现象。并结合实际提出从加强法律建设、对政策运作进行规范两个方面正确处理政策与法律的关系，指出平衡政策和法律的基点就是法治，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进。

关键词：依法治国；政策；法律；

在我国，实行“依法治国，建设社会主义法治国家”，是一个长久的历史性过程。建国后，由于各种复杂的原因，我国的民主与法制建设，曾走过一条很曲折的道路，既取得了一定的成就，也有过重大挫折，特别是经历了一年”文革“的浩劫。随着社会的进步，在法治社会中，政策与法律作为两种社会调控手段，其地位和作用也发生变化，法治的实施要求调控社会的模式应该是法律主导型的,这是处理政策与法律之间关系的基本点。

一、政策与法律的特征

（一）政策的特征

政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]它具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的

普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。（2）指导性。它表现为内容的原则性与宏观性，不具国家强制力，如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志,成为法律,则具有法律效力,这是政策向法律转化问题。（3）灵活性。政策最大的优点就是环境适应能力强，易随环境的变化而作相应的调整。

（二）法律的特征

法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]法律的基本特征：（1）普适性。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”[5]党章中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6] (2)规范性。这是法律区别于政策的最主要特征。其内容和程序都要求规范，都以国家强制力保证实施。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点，保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]

二、当前重政策、轻法律现象

在革命战争年代以及在建国后的很长时间里，我国处在法制不完备，靠政策办事的状况。直到80年代初，我国基本以人治为主，党和政府的政策仍然是活跃于政治、经济、文化、教育等各个领域中,这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上，法律始终无法跳出政策的泥沼，人们也

习惯于以政策的思维思考法律问题，执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时，法治必然会被人治所替代，法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”在此情况下，如果政策违背法治原则，偏离“法”的运动轨迹，造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国，最终要导致政策误国，我们在这方面已有太多的历史教训。

政策有较强的针对性和灵活性，可以弥补法律调整的不足。政策制定的前提必须是在不与法治原则相抵触，应该有法定依据，至少在法治原则的指导下，按法定程序作出。但在现实中，许多地方和部门地夸大了法律缺陷和政策优势，他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行，制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则内容,实为揽权争利,可以完全凭个人好恶行事，而无视法治要求，这也人为造成了重政策轻法律的现象的原因。

三、平衡政策和法律关系的基点

平衡法律与政策的基点是什么？笔者对这一问题的回答是：法治。理由如下：

(一)、在现实生活中，法律和政策这两种社会规范体系既相互区别、相互依存，又在一定程度上彼此对立，这在社会调控中以何者为主的情况下表现得尤为明显。因而平衡权利与权力、法律与政策之间的矛盾，不能在它们之间去寻找支点，而必须是这两者之外的第三点。而且这个“第三点”必须能够涵盖权利和权力、法律与政策，并能够成

为它们各自的指南针，进而才能够成为它们相互关系的平衡仪。到目前为止，除了法治之外还找不出其他更能符合这些条件的第四者。

现代社会是法治社会。尽管人们一般认为“法治”就是法的统治，即法律在国家事务和社会生活中具有至高无上的地位，但这并不意味着法治就等于法律，法律的无处不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所谓良法当然可以有很多标准，但这两条则是必备的：即良法必须是民主的，符合社会绝大多数成员的利益；良法必须是理性的，符合客观规律和自身的内在统一。这些均已逐渐为越来越多的人所认同。法治即良法之治这一理念，意味着法治本身就有着独立的价值判断与价值追求，它超乎法律之上，而又渗透于法律之中，是判别良法与恶法的试金石。

(二)、法治并不排斥法律之外的其他社会规范，法治只是意味着其他社会规范不能与法治的原则相背离，更不能动摇法治的权威和根砥。在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性和特殊性规范。作为制度性和普遍性规范的法律当然要求是相对稳定、一视同仁的，而作为工具性和特殊性规范的政策则可以是相当灵活、并有所偏重的。政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是政策的金箍咒。

四、正确处理政策与法律关系的对策建议

当前重政策轻法律的现象,反映出政府官员法治观念淡薄,人治影响仍存在,计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时,它也是权力

腐败的源泉之一,政府权力回避司法审查,攫取利益,无视法律要求。改变这一局面,主要从两个方面着手。

(一)加强法律建设,通过高质量的法律来压倒政策优势。首先,注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫,不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验,后以法律推行”的旧的立法思想，尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次，要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施,保证实体权利、义务的实现。最后，保证司法独立。把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”使司法独立于行政系统,才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用,真正实现依法治国。

(一)对政策运作进行规范，使政策的制定和执行更加科学化、民主化、合法化。在法治体系中，政策与法律间的矛盾是客观存在的,我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时，有意识减除其对抗色彩，使政策主动支持与配合法律，在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训，加强法律建设的步骤，促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动,加快“法治”进程。另一方面,要注重规范政策制定与执行,使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据,必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于