财政收入分配职能

内容摘要:改革开放以来,在我国市场化的改革进程中,收入差距问题变得严峻起来。在市场经济条件下,调节收入差距是财政的重要职能之一。但目前我国财政调节收入差距的职能明显弱化,造成调节收入差距机制缺失。为了抑制收入差距的进一步扩大,财政调节收入分配的职能必须回归,机制必须健全。

关键词:财政收入分配职能;收入差距;财政

改革开放以来,随着市场化改革的逐步深入,我国的收入差距问题变得严峻起来。比如,作为衡量居民收入差距重要指标之一的基尼系数,我国已从1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458(孙立平,2001),远远高于日本1993年的0.249、德国1994年的0.300、法国1995年的0.327、印度1997年的0.378与美国1997年的0.408(联合国开发计划署,2001)。收入差距是市场经济运行的必然产物,但收入差距过大则与财政收入分配职能弱化相关,因而本文试图对这个问题做一些尝试性的探讨。

财政分配职能重任:调节收入差距

市场经济的自发运行必定会产生收入分配差距过大的结果。这是因为私人能力和天赋的差异会形成收入分配的差距,私人财富的收入会拉大个人收入差距,遗产和赠与会使收入和财富差距进一步拉开,甚至由于它的累积效应会形成贫富两极分化。市场经济运行中产生的收入分配差距从效率角度上说是社会需要的,但从社会可持续发展来说则必须矫正。而市场本身无法解决社会分配不公问题,只有政府才有能力进行长期的、系统的、全社会的和规范的再分配活动,而政府的这种活动又主要是通过财政进行的。

从西方国家的财政实践看,西方国家的财政在调节收入差距方面发挥着巨大的作用。虽在20世纪以前,西方财政很少参与收入分配,但并不意味着西方财政全然不介入再分配领域。早在1572年,英国开始征收“济贫税”和兴办教养院,1601年则颁布了世界上第一部《济贫法》,并制定了《教区救济贫民税法》作为对《济贫法》的补充。到了19世纪末,政府开始较大规模地介入收入再分配领域。比如,德国俾斯麦政府开始实行有国家补助的向劳动者提供津贴的社会保险计划,先后通过了疾病、工伤、老年及残疾保险立法,开创了有政府参与的社会保障制度,形成了比较完整的社会保障体系。而到了20世纪30年代经济大危机之后,财政中的收入分配职能就更加突出了。例如,按照美国布鲁金斯学会的估计,1985年美国最上层的1%的家庭所挣的总收入,几乎是占总家庭数20%的最底层一组所赚取的3倍。而转移性支付包括社会保障津贴、失业补助和福利支付,以及由政府支付给家庭的食物券、医疗补助等非货币转移性支付预算,则主要流向收入的最底层。比如:占总家庭数20%的最底层一组获得的转移收入占整个转移性支付的27.7%,占总家庭数20%的第二个底层一组获得的转移收入占整个转移性支付的26.1%。美国正是通过这样的转移性收入,缩小了最底层收入的家庭与最上层的收入差距。

按照政府职能分工层次标准,政府的收入再分配功能,不适宜由地方政府来行使。因为,如果允许地方政府行使再分配的权力,则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度,从而导致生产要素不合理流动,以致缺乏经济效率。鉴于地方政府实行收入再分配的低效性,为使收入再分配政策出台动机与效果相统一,收入再分配这一功能应以中央政府履行为主。由中央政府在全国范围内运用政策手段的话,就可以避免居民通过移居来避税或通过移居来竞相享用政府转移支出的现象。根据这一标准,收入再分配就应该主要由中央政府承担。

财政履行收入分配职能是通过税收和财政支出来进行的。具体说来,税收主要包括个人所得税、财产税、遗产和赠与税等的征收;财政支出主要包括政府的济贫支出、社会保险支出、其他社会保障支出、以及一些投资性支出等等。

二、财政收入分配职能弱化:调节收入差距机制缺失

20世纪70年代末,我国实行的以市场化为取向的经济体制改革,在促进经济发展的同时,由于收入分配向个人倾斜,所以个人之间的收入差距逐步扩大。出现收入差距本是市场经济运行中的必然现象,这种市场缺陷应当由政府通过财政提供公共产品来弥补。但是,因为我国的财政收入分配职能长期以来重点在于宏观的国民收入分配,政府热衷于投资铺摊子,对亏损企业不惜进行财政补贴,导致对居民收入的再分配出现“缺位”,财政收入分配职能弱化。下面从收入和支出两个方面对财政收入分配职能弱化的表现及其形成原因进行一些初步分析。

1、财政收入调节功能弱化的表现及其原因

首先,财政收入的两个比重偏低使得中央财政调节收入分配的能力削弱。中央政府要履行收入再分配的职责,就必须具备一定的财力。但是,我国经济体制改革以后至1995年,财政收入占GDP的比重逐年下降,这一比重1980年为25.7%,1990年为15.8%,1995年下降到最低点为10.7%。1996年后有所回升,1997年为11.6%,2000年为15.0%,2002年为18.0%。而根据美国经济学家的研究,发展中国家财政收入占GDP的比重要达到25%左右才有利于经济的持续健康发展。可是,我国从1980年至2002年的20多年间,我国财政收入占GDP的比重都在25%以下,有的年份甚至远远低于这个数字。此外,中央财政收入占财政总收入的比重也偏低,1993年仅为22.0%,1995年为52.2%,1996年为49.4%,2000年为52.2%,2002年为55.0%,而世界多数国家中央财政收入占财政总收入的比重都在60%以上。因此,我国财政收入的两个比重明显偏低。两个比重的偏低影响了我国中央财政职能的发挥,削弱了中央财政对不同群体进行收入差距调节的能力。

其次,税收制度的不合理与不完善使得税收调节收入分配的功能弱化。因为税收是国家财政收入的主要来源,所以税收也成为调节收入分配的重要手段。国际经验表明,市场经济国家就是通过设置比较合理的税制结构、完善个人所得税制、加强税收征管等税收制度来调节收入分配的。而在我国经济转型过程中,由于税收制度的不合理与不完善,使得税收调节收入分配的功能弱化,具体从以下几个方面反映出来。

一是税制结构不合理。不合理的税制结构主要体现在税种结构的不合理和税负在不同所有制与不同地区之间的不均衡。从税种结构的不合理来看,经过1994年的税制改革,我国事实上建立起了以增值税为主体税种的税制结构,增值税、消费税和营业税等流转税类税种在税收总额中占绝对比重。作为调节收入分配差距的主要税种,如个人所得税、车船税、房产税、土地增值税等的比重过小,而同样具有收入分配调节作用的社会保障税、财产税、赠与税和证券交易税等还没启用。这就使得体现税收收入分配职能的税种收入在总税收中的比重过低,税收公平分配功能的发挥空间相当有限。例如,2001年,我国个人所得税716.0144亿元,占税收总额的比重仅为4.4%;车船税、房产税、土地增值稅和遗产税仅占2%。2002年,个人所得税占税收总额的比重 6.4%。而在大多数发达国家,个人所得税在税收总额中的比重都在10%-30%之间。再从税负在不同所有制与不同地区之间的不均衡来看,改革开放以来的较长时期内,税负的基本情况是:国有企业高于集体企业,集体企业高于外商及港澳台企业,外商及港澳台企业高于股份制企业。税负不均衡还突出表现在以矿产资源、原材料为主导的西部地区和以重工业为主的东北三省的税负较高,结果导致越贫困、越不发达、结构调整越困难的地区的税负越重。近年来,这种不合理的状况虽有所改观,但还没有根本扭转。

二是个人所得税制不完善。我国从20世纪80年代初才开始实施的个人所得税,尽管发展较快,但由于时间太短,存在的问题还不少,主要问题有:实行分类税制,不能综合计算个人收入并加以有效调节,造成所得来源多,分项收入少,综合收入高的纳税人反而不交税或少交税;个人所得税税率设计不合理,工资薪金所得实行的超额累进税率,级距过多,最低税率、边际税率均规定过高;税收扣除未能考虑纳税人赡养人口、医疗费用、负担能力等因素;资本财产性所得课税较轻,个体工商户的生产经营所得、承包经营所得税负太轻。比如,我国个人所得税中,工薪所得约占个人所得税收入的40%以上,年纳税人数已经超过6000万人次,利息所得约