农村集体土地流转的政府主导与法律规制

在所难免。而农地小规模 生产模式 缺乏 规模经济优势 ， 无论 从事任何投资 ， 其效益都会受到边际生产力递减规律的影响 ，
从 而 导致 农 民收 入 增 长 缓 慢 ， 业 生 产 能 效 远 不 如 土 地 承 包 农 前 期 。 为解 决 致 富 问 题 ３ Ｏ年 来 ， 以 亿 计 的青 壮 年 、 一 技 数 有 之 长 的劳 动力 走 出 农 村 ， 开 始 的 “ 鸟 式 ” 活 ， 大 部 分 从 候 生 绝 农 村 青壮 年 、 有一 技 之 长 的 农 村 劳 动 力纷 纷 外 出务 工 ， 食 生 粮 产 的 目 的 主 要 是 自给 自足 ， 是 一 老 一 小 多 留在 农 村 务 农 。 但
与实践选择 ， 也是提 高集体土地使 用效率 ， 发挥其 市场资源要
素 作 用 ， 现 可持 续 发 展 的 必 由之 路 。但 实 践 中 ， 体 土 地 流 实 集 转 权 益 纠纷 大 量 涌 现 ， 由此 引发 公 众 对 农 村 集 体 土 地 流转 过 程 中 政 府 的角 色 与 动 机 产 生 质 疑 ， 违 背 了 国 家 政 策 制 定 与 也 制 度 建 设 的初 衷 。因 此 ， 集 体 土 地 流 转 过 程 中 出现 的 问题 对
农村集体土地流转 速度缓慢 ， 规模较小 。
２１ ０ ０年 中央 一 号 文 件 又 和 前 ６年 一 样 ， 把 主题 锁定 在 又 “ 三农要 性 、 巨 性 、 艰 紧 迫 性 、 局 性 。要 解 释其 中 原 因 ， 方 面说 明 了我 国 经 济发 展 全 一 到现阶段 ， 已初 步 具 备 工 业 反 哺农 业 、 市 支 持 农 村 的 条 件 ； 城
虽 然 ， 国今 天 是 以经 济 建 设 作 为 社会 发展 的主 轴 ， 这 中 但
仍 无 法 改 变 中 国百 姓 、 别 是 农 民重农 的思 想 特 征 。土 地 、 特 家 园历 来 都是 作 为 祖 业 传 承 ， 到 大 难 临头 是 不 会 流 转 的 历 史 不 文 化 影 响在 人 们 心 中根 深 蒂 固 。 “ 天之 下 ， 非 王 土 ； 土 溥 莫 率
期 处 于较 为缓 慢 增 长 的 事实 中 得 到 反 映 。 “ 由于 缺 乏 规 范 化
改革开放以来 ， 中国经济在高速发展的同时 ， 并未 出现发 展经济学范式下 的收敛与趋 同。 乡“ 城 二元结构 ” 矛盾 凸显 ，
直 接 制 约 着 中 国经 济 的可 持 续 发 展 ， 危 及 农 业 的基 础 性 地 并 位 ， 村 社 会 的稳 定 和 国 家 粮 食 安 全 。新 农 村 建 设 与 城 市 化 农 语 境 下 的农 村集 体 土 地 流 转 制度 是 破 解 城 乡 二元 结 构 的理 论
江苏农业科学
２１ ０ １年第 ３ ９卷第 ２期
一 ５ ｌ一 ３
张 正瑞 ．农 村集 体 土 地 流 转 的 政 府 主 导 与法 律 规 制 ［ ］ Ｊ ．江 苏 农 业 科 学 ，０ １３ （ ）：３ —５４ ２ １ ，９ ２ ５ １ ３
农村集体土地流转 的政府 主导与法律规制
张 正 瑞
中的主体地位， 健全农村集体土地流转法律规范 ， 是克服政府主导负外部性问题， 实现农村集体土地规模化集约化经
营， 提高农村集体土地使用效 率的逻辑 前提 。 关键词 ： 农村集体 土地 ； 流转 ； 政府 主导 ；法律规制
中图分类号 ： ３１１ Ｆ２ ． 文 献标 志 码 ： Ａ 文 章 编 号 ：０ ２— ３ ２ ２ １ ）２— ５ １ ０ １０ １０ ｛０ １ ０ ０ ３ — ３
之滨 ， 莫非王臣” 土地人身依 附 的思 想在 几千年 以前 的春 等 秋 时 期 就 已经 深 入 人 心 ， 土地 的 占有 和经 营关 系 的 稳 定 对 我
（ 阳理 工 学 院 机 械 工 程 系 ， 南 洛 阳 ４ １２ ） 洛 河 ７ ０ ３
摘要 ：由于传统观 念的影 响和政府在农村集体土地 流转 制度 供给方 面的 自由裁 量权 ， 决定 了政府 在农 村集体土 地流转 过程 中主导作用 。但 由于政府在构建 的农村集体土地流转制度过程中的有限理性 ， 以及作为经济人的本性 ， 造 成政府 行为 的负外部性被放大 ， 阻碍了农 村集体 土地 流转 制度 追求 目标 的实现。尊重农 民在农村集体 土地流转过 程
的土地流转机时至今 日， 这种存 在于前人心 中的情结仍 未彻
底 改 变 ” 。
改革 开 放 以来 ， 国 粮 食 总 产 从 １７ 我 ９ ８年 ３ ０ ．５亿 ｔ 加 增 到 ２０ ０ ７年 ５０ ．２亿 ｔ增 幅为 ６ ． ％ ， 均 增 长 １７ ％ 超 过 了 ， ４５ 年 ．４ 同期 的人 口增 长 。 这 充 分 说 明 了我 国 现 行 农 村 土 地 制 度 对 农 村 集 体 土 地 的 高效 利 用 是 相 对 有 益 的 。但 在 开 放 的 市 场 经 济 宏 观 环 境 下 ， 国 农 地 制 度 历 史 性 的变 迁 所 产 生 的 巨 大 中 效 应 递 减 趋 势 ， 越 来 越 明显 。专 家 预 测 ， 不 远 的将 来 ， 且 在 中 国人 口将 增 长 到 １ ５亿 ， 大量 的 新 增 人 口将 产 生 于 农 村 ； 保 要 证 新 增 人 口获 得 土地 承 包 权 ， 国 农 村 土 地 细碎 化 的 趋 势 将 中
进行梳理 ， 在依法治 国的前提下 ， 对政府在农村集体土地流转
过 程 中 的角 色进 行定 位 ， 出法 律 规 制 的 解 决 路 径 越 发 显 得 提 具 有理 论 与 现 实 意义 。
１ 农村 集 体 土 地 流 转政 府主 导 的 必 然 性
１ １ 农 村 集体 土 地 流 转 的历 史 渊 源决 定 了政 府 的主 导 作 用 ．