中国环境法治问题分析

中国环境法治问题分析

减灾与生态环境保护具有密切关系，积极参加了全球气候变化谈判，在国内积极倡导生态文明建设，但是中国环境问题仍然没有大的改观，“人类中心主义”思想依然盛行，国家及地方政府唯GDP论的理念没有从根源上消除，对自然灾害发生原因的反思力度仍然不够。通过考察中国自然灾害管理法律法规的立法理念及目的，可见这些立法主要定位在保障人民生命财产安全、经济建设的顺利进行以及自然环境的经济价值的充分利用，只注重对自然灾害的被动应对，没有突出生态价值和可持续发展。如《宪法》中对此规定的内容是“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”；《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《防洪法》、防震减灾法》、《地质灾害防治条例》的主要立法目的主要是“维护人民的生命和财产安全”；《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律的立法目的也是“保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”。

另外中国现行法律大多采用“一事一法”模式，即一个灾种由一部法律做出规定，一部法律又由一个部门来执行。这种立法模式存在如下问题：救灾工作管理体制不顺、部门职责和权限不清，从而导致救灾工作效率不高。2010年中国西南五省（市、区）特大旱灾时期，就出现了灾害管理的“应急失灵”，即当旱灾已经出现并演化成危机时，政府部门才通过紧急响应来应对。出现新的灾种时将面临无法可依的局面；是救灾准备机制不健全，部分地方在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足。比如在汶川地震、芦山地震发生初期，网络信息不通，出现地震灾区“信息孤岛”现象，给救灾造成不利影响；五是救灾款物使用监督机制不完善，贪污、挪用、截留、私分或骗取救灾款物的现象仍然存在，不能满足公民知情权需要。另外，“郭美美”事件也反映了现有自然灾害管理信息透明出现了问题。

在自然灾害发生后，基层组织的有效应急管理对减少伤亡和损失最为关键，但中国把自然灾害应急管理重点责任放在了县级及以上政府部门，在制度构建中严重忽视了乡镇特别是村民委员会、居民委员会的自然灾害管理职能。在法律规

定方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定村民委员会可以根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会，没有规定其自然灾害管理职责；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》关于居民委员会的机构及职责中也没有规定和提及自然灾害管理职责。虽然在《自然灾害救助条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》以及《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》中规定了加强以乡镇和社区为单位的自然灾害应急能力建设要求，但实际上基层组织在自然灾害管理方面存在很大缺陷。首先，从机构及人员配备上来讲，由于自然灾害具有偶发性，基层组织很少设置专门机构和专职自然灾害信息员，工作人员专业性不足；其次，专门救灾设施、设备及储备不足，自然灾害来临时，无法高效开展工作；第三，灾害管理独立工作能力很弱，主要通过被动等待上级部门工作指示来参与防灾、备灾、救灾以及灾后重建，主动性不足。在实际表现中，即会出现基层组织对自然灾害防御、逃生自救与互救等知识宣传以及训练的极度缺乏，从而导致自然灾害发生后产生重大伤亡。所以中国自然灾害管理法治建设需要从法治角度进一步加强基层组织防御自然灾害、抢险救灾、互助救援、卫生防疫、灾后重建以及心理疏导等方面的规定，并从法治角度构建一支专业的基层组织灾害管理队伍。

在灾区处处可见NGO及志愿者们的影子。他们在搬运物资，搭建帐篷；他们在组织捐款捐物，护理和安抚病人；他们是医生、教师、学生、老板、打工仔、售货员、清洁工……他们的行为诠释着人类共同追求的境界和胸怀，诠释着人与人之间朴实而雄壮的爱与默契。NGO和志愿者在灾害救助与灾后重建中发挥了巨大作用，他们是政府灾害救助的合作伙伴和重要补充。尽管NGO与志愿者们满怀热情投入到了救灾工作中，但由于他们组织管理、专业技能等不能满足实际需要以及对灾情信息了解不充分、不对称等原因，造成了与政府救灾的严格组织性之间的矛盾，甚至影响了救灾工作的高效推进。比如在芦山地震救灾中一度出现了“志愿者致交通拥堵、给灾区添乱”的指责或说法。然而，问题的出现却不能归咎于NGO及志愿者，根源在于中国关于NGO的管理制度造成的，NGO登记门槛过高，导致大量NGO不能登记注册；政府传统力量强大，事无巨细包揽社会事务，

无形中排斥了NGO对社会事务的参与；与中国红十字会等类型的半官方机构不同，更多新型NGO因无法获得合法地位而不具有获得各类社会资源的条件，无法发挥其应当具有的实际作用。从而导致中国的NGO大多规模小，专业性不强，在身份、参与、资源以及能力方面存在诸多困境。这些问题不仅降低了其自然灾害救济的社会性参与，更在深层次上阻碍了中国公民社会的发展与成熟。所以，完善NGO立法应当被列上国家法治建设议程。