“建设社会主义新农村”与中国现行户籍制度改革

“建设社会主义新农村”与中国现行户籍制度改革

新中國建立后,使城市和乡村在二元经济结构基础上逐步走向二元社会结构。现行户籍制度便是为维护这个二元社会结构而设立。改革开放后,随着市场经济的发展,这种城乡二元社会结构日益成为市场经济发展的羁绊。仅仅依靠现行户籍制度改革或取消现行户籍制度是不能从根本上改变城乡二元社会结构的,只有通过建设社会主义新农村,逐步消除城乡差别,才能从根本上消解中国的城乡二元社会结构。

标签：社会主义新农村;国家整合;现行户籍制度

一、中国现行户籍制度的由来

新中国建立初期,还是一个农业为主、农村人口为主的农民国家。在一个开放的世界体系里,在农业和农民为主的基础上是无法建构一个强大的现代国家的。因此国家必须加速推进工业化,实行以工业为主导,以农业为基础的战略。但是,一穷二白的新中国,完成国家工业化原始资本积累的唯一途径是到农村汲取资源。于是,为了保证城市优先和便于向农村汲取资源,国家便通过一系列强制性的行政措施造成城乡隔离,使城乡在二元经济结构基础上走向二元社会结构。这些行政措施主要有三大核心措施:即统购统销、人民公社、现行户籍制度。

1955年8月25日,国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》。其中《农村粮食统购统销暂行办法》对定产、定购、定销事宜分章作出详细的规定,《市镇粮食定量供应暂行办法》规定:市镇粮食统销由凭证购买,按户核实,改为按人定量供应,并发行粮票。统购统销将农民同市场的联系切断了,基本上保证了国家可以从农民手中买到低价的农产品。为了有充足的农产品上交国家,随即又强制推行了人民公社制度,人民公社制度安排实质是适应计划经济体制、强化国家能力、推动一体化进程建立的。人民公社的核心内容如“一大二公、一平二调”、“政社合一”、“先交公粮,后交余粮,剩下的才是口粮”,这些都有利于国家从农村直接汲取资源。统购统销和人民公社制度的实行是比较顺利的,基本上保证了国家可以从农村汲取资源。但是面临的最大问题是:农村人口向城镇转移。这样以来造成两个严重的后果,一是农业劳动力的流失;二是城镇人口的增加造成了国家供给的紧张。为了避免这些严重后果的发生,必须限制农村人口流入城镇,这就客观上要求限制自由迁徙的政策方针或法律制度出台。在1953年4月17日,政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》,规定未经劳动部门许可或介绍者,不得擅自去农村招收工人。1954年3月,内务部与劳动部又发出《关于继续贯彻〈劝止农民人口盲目流入城市〉的指示》,重申对农民向城市流动与迁徙的限制。1956年12月30日,国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》,再次强调不得从农村私自招工。1957年3月2日,国务院又发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》,1957年9月14日,国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》,1957年12月18日中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。尽管如此,农村人口涌入城市的洪流似乎不可阻挡,1950—1957年,我国城镇人口从5 765万增至9 949万,共增加

了4 184万,这其中城镇人口自然增长1 640万,占总增量的39.2%,而机械增加的人口则为2 544万,占总增量的60.8%。为了有效防止农民流入城市,必须依靠强硬的政策方针或法律制度。于是全国人民代表大会常务委员会在1958年1月9日通过了《中华人民共和国户口登记条例》,这一《条例》以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来,这一《条例》也是我国户籍制度的核心,关于户籍工作的很多方面都是依据这一条例开展的,逐步形成了现行户籍制度。现行户籍制度不仅仅是用于登记人口,更重要的是与生产和生活资料、社会保障和社会福利密切相关。目的是将农村人口牢牢地固定在土地上,使农民难以摆脱身份控制。从而保证了有充足的农村劳动力从事廉价农产品的生产,从而为国家的工业化提供必要的农业剩余。

二、现行户籍制度改革

1978年后的市场化改革开始突破行政整合的制度障碍。特别是土地承包经营制度极大地解放了农民,农村的经济社会获得了空前的发展。人民公社制度于20世纪80年代初被“乡政村治制度”所取代。统购统销制度也已经不适应商品经济特别是市场经济发展的需要。1985年由粮棉合同定购制度取代农产品统购制度,其后,城市的计划供应的品种也逐渐减少,粮票、布票、油票相继取消,这就标志着统购统销制度的结束。但是,与人民公社制度和统购统销制度同期产生的现行户籍制度却依然存在。虽然近些年来,户籍制度有所变动,如:1984年10月,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准落常住户口,口粮自理。1985年7月,公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度,允许暂住人口在城镇居留。1992年,浙江温州推行“绿卡制”。1993年,上海推行“蓝印户口制”。1995年,广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表,部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策,以吸引人才和资金。1992年8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。1997年6月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案,已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月,国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》,主要规定:在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属,符合一定条件可以落户。不难看出,尽管我国现行的户籍制度有了很多变动,但这些变动措施都是“拒绝人口,不拒绝资金、人才”[1]的做法,户籍制度的核心即限制乡城迁徙的规定仍然没有实质程度的改变。其根本原因在于,改革开发后,我国城乡二元社会结构没有从根本上改变。一方面,是国家经济社会迅速发展,综合国力迅速增长;另一方面,是城乡差距日益扩大,城市与乡村发展日益脱节,这正是现代化进程中的“中国悖论”。同时也表明,没有国家的有效整合,是无法克服这一“悖论”的。国家整合的“登场”理所当然成为历史的选择[2]。国家整合的有效措施之一便是“建设社会主义新农村。

三、改变城乡二元社会结构的根本出路——建设社会主义新农村