日本城市规划体系的现状与展望

日本城市规划体系的现状与展望

浅见泰司

编译：何仲禹、翟国方

作者简介：浅见泰司，美国宾夕法尼亚大学博士，现为日本东京大学空间情报中心（CSIS）主任及教授。浅见教授的研究方向主要包括人居系统研究、空间信息分析、城市住宅理论及形态解析。其主要著作之一《居住环境：评价方法与理论》已被译成中文并出版发行。联系方式：******************.ac.jp

1、现行日本城市规划体系介绍

日本的国土总体分为城市规划区与非城市规划区两类；城市规划的相关法律仅适用于前者。日本的城市规划由总体规划引导，县1级政府负责制定城市规划区的总体规划，包括城市整备、开发和保护政策；而市级政府也会相应制定总体规划以协调与本市直接相关的规划基本方针。城市规划的实施主要侧重三个方面：土地利用规制、公共设施建设以及城市开发项目。

图1 日本城市规划区的用地划分示意图2

土地利用规制的主要职责是在划定的城市规划区中指定城市化推进区域（urbanization promotion area, UPA）和城市化控制区域（urbanization control area, UCA）。城市化推进区域适宜进行城市建设，而城市化控制区域内原则上不允许进行建设活动。在城市化推进区内，土地利用规制进一步指定区划（如用地性质，特别用地区、都市再生特别区、控高区等）和街区规划。用地性质包括居住、工业和商业三大类12小类（见表1）。用地性质的确定基于对地区未来用地模式的考量，并对允许建造的建筑用途进行了详细规定。进入1980年代，日本城市化渐趋稳定，人们对城市宜居性的要求日益提高，为此日本在城市规划中引入了街区规划。街区规划一般只涵盖数公顷的较小范围，因而也更详细更具弹性。街区规划确定公共设施的位置，并对容积率、地块面积、建筑退红线、绿化空间的保护等作出规定。

公共设施建设的主要对象包括交通设施，公共空间（如公园、绿地等等）、生活基础设施（如给排水管道）。政府有权征用用于公共设施建筑的土地，这类土地上的其他建设活动

1日本的县相当于我国的省

2图片来源：国土交通省《日本城市规划制度介绍》http://www.mlit.go.jp/crd/city/plan/tochiriyou/pdf/获取

将受到严格控制。

城市开发项目关注重要的城市开发规划，这类开发往往牵涉众多利益主体，因而政府和规划机构的介入十分必要。例如，为了鼓励优秀的开发项目，在工业区改造等城市再开发工程中引入了再开发推进地区（Redevelopment Promotion District, RPD）制度。这一制度要求街区规划为待开发地区提供全面综合的发展计划，包括必要的基础设施规划和详尽的建筑规制；作为回报，RPD允许开发主体适当提高地块的容积率。除RPD以外，城市开发项目还指定灾后重建推进地区，街区开发预定地区，土地规划整理地区等，并出台相关政策加以配合。

表1 日本城市规划中用地性质的划分3

日本城市规划的时效包括短期（1－2年），中期（3－5年），长期（6－10年）和超长期（11年以上）。尽管从行政角度上一般的规划不超过10年，但对城市的有效管理往往需要对未来几十年的发展变化作出考虑。城市规划作为对城市发展的控制，其调控目标包括两

层涵义：在基本层面上它调控物质空间（建筑形式、用地性质等）；在扩展层面上它还应调控人的行为，包括对作为和不作为的控制（既要防止违规行为发生又要鼓励、促进有益城市发展的活动）。城市规划分为中央政府、区域、县、市等四个级别，低级别的规划要服从高级别的规划。但是随着日本政治领域上地方自治与分权的强化，地方自治体的规划权利和自主性大大提高，而区域级别上的协调体系依旧十分薄弱。

2、变化中的日本及日本城市

日本的现代城市规划体系起源于20世纪初，现行的规划法规制定于1968年，并随着时代的发展而不断调整完善。然而，近年来，日本所处的国内国际环境产生激变，对日本社会和日本城市提出了不同于以往的挑战。

日本目前面临着人口减少和人口老龄化的严重问题。日本总人口在2008年达到最大值后开始减少，这标志着日本社会的一次质变。2011年，日本全国人口比上一年减少2040004人；据测算，到2050年，日本人口将减少25％至9500万5。与此同时，65岁以上老龄人口占总人口比例则高达24.3％6并在持续增加。这也是日本在经济泡沫破裂后的20多年里经济增长一直低迷的重要原因。另一方面，全球环境变化给日本带来了不可避免的影响：国民对于资源、能源和生态问题日益关注；对环境友好的生活方式越来越深入人心。2011年的东北大地震、海啸及核泄漏事故给日本造成了严重的损失，城市的安全被给予了前所未有的关注；这次灾难也迫使规划决策者重新思考人居环境与自然的关系。从全球视角来看，日本正受到来自发展中国家的巨大竞争压力；而美国经济复苏的停滞、欧洲债务危机的恶化以及近年来日元的快速升值大大增加了日本面临的社会、经济风险。以上的这些变化和不稳定因素一方面要求建立一个能够快速应对危机和不确定性的社会机制；另一方面也使日本不得不寻找新的增长战略。

日本的城市同样经历着蜕变。由于减少的人口和不活跃的经济活动，许多日本城市趋于收缩和分散化。城市中大量的建筑没有得到有效利用甚至被遗弃；基础设施缺乏合适的维护。现行的城市规划致力于人口和城市增长阶段对城市无序蔓延的控制，因而在一个人口萎缩的阶段并不能发挥其应有的作用。人们普遍认为城市规划正在走向衰落。

3、日本的城市再生运动

成熟的城市化、不断减少的人口和低速的经济增长使得大规模的城市建设在日本早已成为历史。如何更新老旧的建成区以及如何对既存街区进行再开发使其适应新的需求已经成为日本城市规划中最重要的课题之一。为此日本从2001年起展开了城市再生运动（urban regeneration, UR）。作为一种加速经济复苏的尝试，UR的目标是为高生产力的城市注入活力，培育增长动力。对于UR是否应该在日本大力推广还存在着广泛的争议。UR运动的支持者认为城市，特别是大城市是日本寻求增长的发动机，UR能够提高城市的国际竞争力从而强化经济增长。而大都市区的增长会扩大国内需求，从而刺激经济带动整个日本的复苏。UR 运动的反对者认为城市再生并不能真正提高城市的生产力；相反，它只会带来经济分化并对环境产生破坏。

无论如何不应否认UR运动在复兴日益萎缩的城市中的作用。为了提高城市再生区域的

4数据来源：厚生劳动省http://www.mhlw.go.jp/toukei/saikin/hw/jinkou/suikei11/ 获取于2012年10月17日5数据来源：总务省统计局http://www.stat.go.jp/data/nenkan/02.htm获取于2012年10月17日