公共事业民营化新探索

公共事业民营化新探索
马琳81020129 ；
摘要：
关键字：公共事业民营化效率
一、引言
民营化强调的是通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议。

[1]作为一项新生的改革运动, 民营化自始就遭到了众多的质疑、非议乃至批评。

早在100多年前, 社会主义者德帕普在起草公共服务报告中就曾指出:公共服务的建立是确立某种活动具有普遍功利性,而个人主动性将转移它的目的性,在抛弃无数普
通人时,社会是危险的。

[2]同时,不少学者认为民营化的本质是私人力量介入公共领域,带有强烈的功利色彩, 体现了私人资本对资本增值的愿望。

而在民主社会中, 私人经济控制公共事业还被看成是对政治公平程序的一个有可能的危害。

所以, 效率与公平就成了公共事业经营形式的本质争论焦点, 围绕效率与公平的
主题西方理论界对民营化问题展开了旷日持久的讨论与争议。

当民营化改革在英国、法国、美国等主要资本主义国家大行其道、蔚为成风的时候,中国传统的计划经济模式因为现实的种种困境而被置于改革的风口浪尖, 通过改革传统高度集中的经济与社会管理体制,导入市场机制为经济与社会的发展注入新的元素与动力便成为中国执政者理性与现实的选择。

市场经济的引入在中国取得了前所未有的成功,在促进中国经济全面复苏与发展的同时,也推动了
中国市民社会的成长、民主政治的发展乃至政府治理模式的转变[3]。

公共事业民营化就是在这样的背景下开始粉墨登场了, 而公共事业因为其提供服务和产品
的公共性特征决定了不可避免地会引起广泛地关注与争议,公共事业民营化问题因此成为了当下中国理论界争论不休的焦点问题。

二、国外理论研究进展
从外国来看,对于公共事业民营化的研究已经相当丰富,无论是在研究的历
史还是在研究的广度和深度上都是国内研究所不能比拟的。

整体看来,国外研究可以分为两种研究路径即经济学研究路径和管理学研究路径,而经济学研究路径可以进一步划分为侧重于实践层面的研究路径和侧重于理论层面的研究路径。

(一)侧重于从实践层面探讨民营化问题的学者主要有Yusu,fNabeshmia和Perkins,比扎凯,魏伯乐,扬和芬格等人Yusu,fNabeshmia和Perkins从民营化改
革视角对中国国有企业改革历程、东欧国家对中国产权改革的启示和中国国有企业产权改革效果的评价进行了全面的阐述与分析,并就改善中国国有企业民营化改革的效果问题提出相应的政策建议。

[4]法国学者阿尔芒·比扎凯通过考察法国及欧洲12个国家公有部门改革的实践,分析了私有化政策的基础与局限以及法国和欧洲其他国家私有化的特点,认为应该本着审慎的态度对待私有化,如果私有
化不够谨慎的话,私有化计划就会遇上负面环境,一个成功的私有化计划,应该在可能获取的利润和将要带来的危险之间达到最佳的平衡。

[5] 魏伯乐,奥兰·扬和
马塞厄斯·芬格借助于世界各个国家和地区的案例分析,围绕着私有化的局限, 全面地探讨了公共资源各个领域的私有化实践,集中关注了私有化的范围与界限; 私有化改革可能带来的负面影响; 私有化的管制以及私营部门和公共领域之间
分配社会功能或任务时怎样才能求得最佳的平衡点等问题。

约翰·维克斯和乔治·亚罗考察了英国各个行业的民营化后认为: 私有制企业在提高内部效率上更具有优势, 但是竞争在决定企业经营行为方面起着更重要的作用, 而不是私有
制本身。

私有制企业的范围大小往往与竞争性投标联系在一起, 而后者所带来的影响被人们错误地归因为所有制的变化。

[6]
(二) 侧重于从理论层面探讨民营化问题的学者主要有Vickers,Yarrow,O sborne, Savas, Tullock等人。

Vickers和Y arrow着眼于私有化政策的重要意义、经济分析的发展以及技术性和结构性变化的视角出发,从理论纬度分析了与私有化相关的所有制和激励因素、竞争影响力、以及监管理论;从实践纬度总结性地评价了英国在1979年夏至1987年所实施的私有化政策,进而强调了私有化计划对未来经济决策发展的借鉴意义,包括加强有效( 现实中的和潜在的)竞争的重要
意义以及提高监管政策的有效性以遏制垄断的重要性。

sborne则从理论与实践两个层面探讨了公私合伙伙伴关系问题,理论层面侧重于从合作的动机、合作的理由、合作的法律界限、合作过程、合作的治理、合作的模式与合作的趋势等方面分析了公私合作伙伴关系问题;实践层面则主要考察了欧盟、菲律宾、瑞士、英国、匈牙利等地区和国家公私合作伙伴关系的具体实践, 并针对其影响与成效进行了价值分析。

民营化大师萨瓦斯采用了系统、丰富和详实的数据与资料, 从民营化的背景、理论与实践三个方面论证了民营化是改善公共部门的最佳途径这一基本理念, 特别是结合了作者30年来在49个国家民营化实践中的亲身经历, 深
刻分析了民营化运动中所出现的问题, 提出了行之有效的解决之道和具体方法, 是目前研究民营化问题最全面、最系统和最得力的著作。

公共选择理论学派的代表人Tullock (1996 )以药品开发研究为例说明了对于某些公共物品,当采用政府财政生产时,由于政府很难将这种物品的外部性内在化,所以其提供的公共物品
数量相对较少,而当私人企业生产该物品时, 专利保护可以使其将外部性很好地内部化,从而在追求最大化利润的条件下, 生产出更多的公共物品。

(三)从管理学的路径研究民营化问题的学者主要有Hughes,Henry,奥斯本,
盖布勒,Shleifer和Vishny等人。

澳大利亚学者Hughes从区分公共企业的类型以及建立公共企业的理由入手,分别探讨了支持民营化的经济论据和持反对意见的论据,认为支持民营化的经济理论包括:利用出售公共企业的收入,减少税收;促
使企业在市场力量和竞争环境之中活动;缩减政府开支;减少政府对经济利益的
索取以及在公共部门需求计划(PSBR)方面可以减少国内外开支。

而持反对的论据认为民营化会造成垄断问题,新的私人垄断企业可能会利用他们的权力抬高价格或减少服务, 使消费者蒙受损失。

同时,还就管理效率与民营化、意识形态与民营化、公共责任与民营化等问题作了更为深层次的研究。

美国学者张梦中认为从80 年代处开始的私有化运动已经脱离了政治意识形态的争辩,目前私有化越来
越被简单地看成政策选择或是管理决策。

[7]美国公共行政学大师亨利则把民营化定位为一个被大多数著作所忽视的公共行政的一个方面:政府为什么和如何通过雇用私营企业为自己工作来实现公共政策。

梳理了美国公共行政中的支持民营化改革的正统观念,考察公共服务承包的动机私有化政治学,联邦政府和地方政府
私有化的实践,分析了私有化可能带来的负面影响诸如腐败、滥用职权等,评判了私有化的效率。

奥斯本,盖布勒则从鼓励竞争的角度对公共部门民营化进行了价
值上的肯定,认为政府应该把竞争机制注入到提供服务中去,利用竞争可以实现改善公共服务供给的质量与效率的目的。

因为竞争能够提高效率、促进公共组织的回应性并鼓励革新,主张在公共服务以及公共部门内部尽可能地引入竞争机制,形成多元的竞争格局,形成公对私的竞争、私对私的竞争和公对公的竞争。

[8] Shleifer的研究结论也认为,当政府可以与私人企业签订比较完备的合同时,私有生产比公共物品更具有效率,即使在合同不完备时,竞争会使得私人企业不断提高产品质量,进而建立自己良好的信誉, 取得更好的社会绩效。

三、我国公共事业民营化认识误区
民营化在部分公共事业领域已被证明是行之有效的，诸如福建省泉州市的刺桐大桥、宁波的杭州湾大桥、威望迪浦东自来水公司、浙江万里学院等都是民间资本参与公共事业项目的成功典范；但是，民营化并非是医治百病的灵丹妙药，相反，民营化改革存在着失败的可能，像四川“邛崃新城的CBOT”困局，[9]湖北十堰“公交民营化”尴尬谢幕等案例就证实了这一点。

从国内公共事业民营化改革的实践来看，改革中暴露的不少问题显然与改革者对民营化理解不到位或偏颇有着直接的关系，这种观念上的认识错误不仅增加了民营化改革的风险、引发更多的价值争议，同时也给公共事业民营化改革目标的达成增加了更多的不确定性。

（1）民营化改革的效果取决于产权变更
作为对政府垄断公共物品的传统供给模式的替代与超越，民营化改革的核心宗旨在于引入市场机制，打破政府垄断公共物品的格局，从而达到改善和提高公共产品供给效率的目的。

民营化的理论逻辑在于：公共物品的生产者和安排者的角色是可以分离的，传统公共物品供给的模式中生产者和安排者的角色是合一的，而民营化则主张将公共物品生产者的角色从传统合一的格局中分离出来，从而转交给政府之外的私人组织、志愿组织甚至是个人。

（2）民营化改革的价值取向是效率至上
公共部门民营化改革有助于促进公共物品供给效率的提高。

事实上也正是基于效率上的工具优势使得民营化获得了不少政府当局和官员的偏爱与青睐。

那些奉行民营化必然带来管理效率提高的改革家普遍认为：“私营组织和公共组织的管理面临着不同的运作环境，目标也不一样，二者在管理方面具有不同的机制，而且公共企业的运作环境具有很强的政治性，因此对它的管理难度较大。

私营部门无论从责任上还是管理动因上都经受了时间的考验，而公共部门则没有，因此必然是低效的。

”[10]所以，公共部门要追求效率就必须推进民营化改革，而民营化势必能够带来管理效率的提高就成为了不少公共管理实践者的改革信条。

（3）民营化就是私有化
民营化强调减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责，而增加私营企业在这些事务中的职责。

可见，民营化的价值导向是倡导在公共服务与公共产品的供给中引入市场机制，这就决定了民营化的方式是灵活多样的，诸如合同承包，特许经营、补贴、凭单、法令委托、出售、无偿赠与、清算、民间补缺、放松规制等都是常用的一些方式。

民营化与私有化无论是在形式上还是在结果上都有着本质的区别，不可等同视之。

当前，国内公共事业民营化过程中出现的一些违规问题和负面的影响就与这种错误的认识有关，部分改革人士未能从根本上认清民营化与私有化的区别之所在，进而简单地将私有化视为改革的唯一路径，甚至错误地把私有化作为改革的目的，结果不仅造成了社会公众对于民营化改革的不满与误解，也严重地影响和降低了政府的信誉。

四、公共事业民营化发展取向
（1）西方民营化发展取向
西方各国因其国情不同，政府公共事业民营化改革的内容与进程也不尽相同。

但是，随着国际社会的发展变化，各国之间的信息和技术交流日益频繁，西方各国面临的共同问题越来越多，这就使得西方国家的公共事业民营化改革突现出一些共同的制度化取向。

具体地说，主要有以下四种：
1.合同出租制
合同出租制是指政府在不扩大行政规模、不增加财政支出的情况下，以合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产、提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，实现公共服务提供的“准市场化”。

合同出租制的主要形式有两种：一是政府在可选择的范围内向私营公司或非营利组织进行合同出租，二是政府允许行政系统的内部组织与其他合同方一起参与竞争性投标。

在合同出租制的运作过程中，政府的职责在于确定某种公共服务的数量和质量标准、签订合同并监督履行合同的绩效，具体的服务则由缔结合同的另一方来提供。

实行合同出租制，是西方各国公共服务市场化改革实践中的一种主流取向。

其范围包括环境保护、公共设施维护、医疗救助、社会保障、精神保健、数据处理、选民登记、公共管理人员录用、犯人的监护管理、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等诸多领域和方面。

2.公私合作制
公私合作制是政府以特许或其他的形式吸引中标的私营公司参与基础设施建设或提供某项服务，而不需要以纳税人的税收去购买私营公司提供的服务。

在政府的规制下，私营公司通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。

这种做法，既借社会资源提高公共服务的生产能力，又借价格机制显示消费者的真实需求，从而可以取得一箭双雕的功效。

目前，西方国家公路建设中普遍实行的模式就彰显了公私合作制的功效。

3.用者付费制
实行用者付费制的主旨在于通过付费把价格机制引入公共服务中来。

从学理的角度观之，用者付费制具有四大优点：其一，它能消除因免费提供公共服务而导致的对资源的不合理配置和浪费现象；其二，由直接受益者支付成本，可以体现社会公平；其三，付费制以成本为基础，可以激励私营企业以较低的价格提供公共服务；其四，实行付费制，可以增加政府的财政收入。

有鉴于此，英、美等西方国家在公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务等领域和方面，广泛推行用者付费制。

4.凭单制
凭单制就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放优惠券，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“消费”其手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。

这种制度的运作机制是：职业性利益集团. 如保健组织、军人医院、建筑商、职业培训者、律师等为争取消费者手中持有的资源而竞争，这种竞争是通过市场进行的。

这就意味着，职业性利益集团的收益多寡不由其游说能力决定，而是由消费者个体的“优惠券”投票决定。

消费者个体的选择所引发的供给者之间的竞争压力，部分代替了政府对职业性利益集团的监督。

这就是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。

[11]
（2）我国民营化发展取向
中国的公共事业改革也是一个不断强化竞争的过程。

公共事业效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施,而不仅仅是民营化。

因为民营也会导致垄断,民营不等于竞争。

中国的公共事业民营化改革还处于探索和学习阶段,对于民营化的利弊我们要认真分析,冷静思考,只有这样才能找到适合我国国情的公共事业改革之路。

1.公平与效率并重
在公共事业民营化的改革中,公平与效率既互为矛盾,又互为前提。

公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中,以效率促公平,以公平带效率,是达成政府善治的出发点和落脚点。

正如罗尔斯所说:“如果整体的公平能够得到良好而持久的保障,那么,公共事业的效率将受益于秩序良好的社会。

”[12]
2. 机制的健全: 有效而不是替代
公共事业民营化改革需要有一个健全完善的。

政府监督机制。

在民营化的过程中,政府监督的缺失,会使公共利益被经济利润所取代;相反,如果是政府包办一切,又不利于市场机制的成长。

所以政府在民营化过程中要做到有所为,有所不为,做一个有效而有限的政府。

当前我国的改革,包括公共事业民营化的发展,都存在这样一个问题:法制的缺失和落后。

由于我国没有专门的民营化法典, 法无禁止即许可,这便成为我国公共事业改革的天然漏洞。

但法制并不专指无所不包的限制性法规,过犹不及,限制过多同样会阻碍我国公共事业民营化改革的步伐。

5. 市场化经营: 竞争而不是垄断
竞争有利于资源配置效率的提高, 但也存在这样的市场法则:不加干预的竞争必然导致垄断。

在民营化过程中,一些大型的公共企业可凭借自己的先天优势, 挤压其他竞争对手的生存空间,实现实质意义上的垄断.所以公共事业民营化改革开始之后,政府的主要任务之一便是:确立以市场竞争为核心的公共事业运作机制,培育合理有序的竞争性市场,防止竞争走向垄断。

[13]
参考文献：
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[5][法]阿尔芒·比扎凯，公有部门与私有化[M]，北京: 商务印书馆.1998。

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部门[M]，上海: 上海译文出版社.1996。

[9]詹国彬,邛崃新城“C－BOT”困局［J］,决策，2005（1）。

[10]［澳］欧文·休斯,公共管理导论［M］,北京: 中国人民大学出版社，
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[11] 张立荣，当代西方国家公共服务市场化改革：取向与启示[J], 党政干
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[12]应巧蓓, 李院林.公共事业民营化的三个前提[J].经济导刊, 2005(8)。

[13]张雪,王海祥,中国公共事业民营化改革问题探析[J],西南交通大学学
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