浅谈我国1994年的分税制

浅谈我国1994年的分税制

改革开放以来，我国中央与地方财政关系在不断地演变，1980—1993年间采用了三种财政承包的财政体制。1994年的分税制改革在规范中央和地方财政关系的方面迈出了决定性的一步。这一改革显著提高了中央政府利用税收和支出政策进行宏观调控的能力。但它也存在着不足和有待完善的方面。

一、起源和背景

20世纪80年代初至90年代初，我国经济体制改革的一个基本主线是“搞活、放权”。以财政包干为核心的财政管理体制集中反映了这段时期中央与地方之间的分配关系。这种包干的财政体制调动了地方各级政府发展经济的经济性，增加了中央与地方财政分配的透明度，扩大了地方财政自主权和地方社会经济发展的自主权。我国经济的空前发展和沿海地区的迅速崛起无不受惠于这种体制。但是，随着社会主义市场经济的发展，财政包干体制的弊端日益显现，不再适应社会经济的发展，其表现是：

1、地方政府控制了有效税率和税基。一是地方政府利用合法的和不合法的税收减免来调节其实际税收努力。从名义上讲，几乎所有税种的税基和税率均由中央决定。但在承包制下，地方政府只要完成了承包合同中规定的上缴指标，其各种减免税的行为基本上不受任何约束。二是地方政府财政收入渠道多元化，并有自主权。由于预算外收入既不需与中央分享，又不受中央控制，于是地方政府通过各种收费和基金增加预算外收入。从1978年至1991年，地方预算外收入与地方预算内收入的比例由0.66：1上升到了0.84：1。1993年一些地区的企业要向各级地方政府缴纳上百种的税费，实际税收负担达90%以上。

2、加剧了地方保护主义。由于按企业隶属关系来划分收入，而企业利润仍是财政收入的重要组成部分，地方政府为保护所属企业多收入多上缴，必然对外封锁市场，排斥外地产品流入，阻碍本地原材料外流，妨碍全国统一市场的建立，造成人为的体制性“诸侯经济”。

3、国家财力趋于分散，中央财政收入比重下降。由于我国经济发展的不平衡及制度安排不规范，地方组织预算内收入的积极性不高，甚至“藏富于民”。这使财政收入增幅远低于经济发展水平，且中央财政不能从每年增长的收入得到相应的增长收入。1980年到1993年，国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由24.5%下降到22%。

4、中央宏观调控和综合平衡能力被削弱。在中央政府掌握的财力逐步向地方分散化的同时，中央财政支出的责任没有以相应的速度减少，致使中央使用财政支出政策的自由度愈来愈小，基本上起不到稳定经济的作用。此外，随着中央财力的相对下降，中央对大多数落后地区的实际转移支付呈下降趋势，中央政府利用财政政策来平衡各地区收入的能力明显下降。

二、分税制的做法

为克服财政承包制存在的弊端，提高“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重），经过讨论和试点，1993年末中央政府决定于1994年实行分税制。分税制的主要内容如下：

1、划分中央与地方收入。将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，以确定中央和地方的收入来源，其目标是使中央占全部财政收入的比重逐步上升到60%。中央固定收入包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润等收入。中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易（印

花）税。增值税中央分享75%，地方分享25%。海洋石油资源税为中央收入，其他资源税为地方收入。证券交易（印花）税，中央与地方各分享50%（1997年1月1日起调整为中央占80%，地方占20%；1998年6月12日调整为中央占88%，地方占12%）。1997年4月，将金融保险业营业税作为共享税，并把税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。2002年居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；企业所得税打破行政隶属分享办法，改为中央与地方按6：4的比例分成。地方固定收入包括营业税等。

2、划分支出范围。根据对中央政府和地方政府职能的划分，确定了中央政府和地方政府的财政支出范围。中央财政主要负担国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需要的支出。

3、中央对地方税收返还。为保证地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入已经税制改革确定的中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

4、税收分管。在分税的基础上实行分级财政管理，建立中央与地方两个税收征管体系和金库体系，设置中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例留给地方；地方税种由地税局征收。

三、取得的成效

自1994年开始实行分税制以来，初步明确了各级政府的事权与财权，规范了政府间财政分配关系，促进了国民经济和社会事业的发展。其主要成效如下：

1、实现了财政收入的稳定增长。实行分税制后，中央直属税务机构直接征收中央税和共享税，地方税务机构只负责征收地方税，均致力于完善管理机制以增加各自的收入。自1994年起，我国财政收入连年增长，扭转了财政收入占国内生产总值比重连年下降的局面。国家财政收入从1993年的4349亿元增至2003年的21691亿元，占国内生产总值的比重从1993年的12.6%上升到2003年的18.6%。

2、增强了中央政府所掌握的财力和运用财政政策的能力。由于将税源大而集中的税种划为中央税，且中央直属税务机构直接征收中央税，中央收入不再受地方收入的影响，1993年到200年，中央财政收入从957.51亿元增至6989.17亿元，中央占全国财政收入的比重从22%上升到52.2%。实行分税制后，由于地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基，中央利用税收政策进行宏观调控的能力明显增强。同时，随着中央财政收入的增加，其利用财政政策的自由度也会增加；转移支付的增加可有效缓解地区差别的加剧。

3、基本统一了企业税收环境。由于取消了原税制中对不同企业实行不同所得税，并采取了其他一些税收改革，使企业基本上摆脱了原来实际存在的税收歧视，企业的经营成果不再为不合理的税收掩盖，有利于企业在同一起跑线上竞争。

4、有利于政企分开。实行分税制后，税收成为政府财政收入的主要来源，国有企业利润占政府财政收入的比重不断下降，淡化了政府干预企业经营的动机。

5、税收制度和财政管理体制向符合市场经济需要迈了一大步。这次改革规范了税收制度、税收种类，取消了一些与市场经济不相适应的税种，开征了一些新税种，在总量上把原来的33个税种改为18个税种。

四、存在问题