第二节 议会立法权与行政立法权

第二节议会立法权与行政立法权

根据享有立法权主体的类型与性质分类，立法权可以分为议会立法权（权力机关立法权）与行政立法权（行政机关立法权）。在现代世界各个国家，除议会掌握国家重要的或主要的立法权以外，某些国家行政机关也获得一部分授权立法权或法定立法权，但立法权的性质与内容有很大差异。

一、议会立法权

议会，也称“国会”，是国家代议机构的总称，是国家政权的组织形式，也是资产阶级民主制的核心和主要标志，是实行三权分立原则国家的最高立法机关。

现代议会的前身是封建贵族会议或封建等级代表会议，如英国13世纪出现的由贵族、僧侣、骑士、城市市民组成的封建贵族会议；法国14世纪初设立的一种名为Diete的会议；日本19世纪后半期明治时代建立的帝国议会等，这些议会大都属于封建统治者的咨询机构，但形式上也具有现代议会的雏形。17世纪以后英国正式确立议会制度，被称为“议会之母”；美国国会起源于1781年的《邦联条例》，1787年美国宪法规定，国会行使最高立法权；法国1791年宪法设立议会为最高立法机关。

世界各国议会主要有两种形式：一院制和两院制。一院制议会是个完整的代议机构，议员通常按人口比例普选产生。实行一院制议会的国家有瑞典、葡萄牙、新西兰、希腊、芬兰、埃及等国。两院制议会则是指议会由两个部分构成，一部分通称上议院、参议院、联邦院或贵族院等；另一部分称下议院、众议院等。上议院议员有的国家由选举产生，有的国家由任命产生，有的国家由选举加任命、选派或指定，有少数是世袭的，下议院或众议院的议员多为选举产生。

世界各国议会的职权各自由其宪法规定，但议会最重要的、最基本的权力则是国家的立法权。宪法对议会的立法权限和立法程序有较为具体的规定。如《美利坚合众国宪法》第一条第一项就规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会；《日本国宪法》第41条也规定：国家的一切权力属于国民，国会是最高国家权力机关，是国家的惟一立法机关。国会的立法范围和立法事项都不应受任何限制，法案除宪法有特别规定外，经两议院通过后即成为法律。

在实行三权分立的国家，尽管议会的立法权是最重要的、最基本的权力，但还是受到行政机关或司法机关的制约。被西方学者称之为中国“国会”的全国人民代表大会是我国最高权力机关，它不同于实行三权分立体制的资本主义国家的“议会”①。在我国，最高权力属于全国人民代表大会，在这种体制下，行政机关、司法机关等国家机关都由人大选出，都要对人大负责，接受人大的监督与制约。反过来，全国人民代表大会却不受行政机关、司法机关的制约，它只对人民负责。

二、行政立法权

在我国，学术界关于“行政立法权”有两种基本的理解：一种观点认为它是“行政机关的立法权力”②，另外一种观点则认为它是“关于行政方面法律法规的立法权力”③。在这里，

①参见郭道晖总主编：《当代中国立法》（下），中国民主法制出版社1998年版，第891-894页。

②在应松年主编的《比较行政程序法》中，对“行政立法”作出了这样界定：“是指特定的行政机关，依法律授权，针对不特定的人和不特定的事件，制定具有普遍约束力的行为规则的行为……”根据如此逻辑推理，行政立法权便是特定的行政机关的立法权力。参看应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第225页。

③周旺生教授在比较行政法规立法权与行政立法权的关系时说，“行政法规立法权同行政立法权是两个不同的概念，后者不仅是有权的行政机关可以行使的权力，也是国家立法机关和地方立法机关可以行使的权力。国家立法机关和地方立法机关针对行政事项进行立法的权力，也是行政立法权，行政法规立法权只是

我们认为行政立法权是特定行政机关享有的立法权力。

几乎在所有的资本主义国家，除议会拥有最重要的、最基本的立法权力以外，一部分行政机关也享有一定的立法权。美国1946年的《联邦行政程序法》确认了美国行政机关行政规章的立法权。该法规定：“制定规章系指机关制定、修改或废除规章的活动。”而机关系指“美国政府各机关，而不论其是否隶属于另一机关，也不论其是否受另一机关的监督。”法国1958年宪法也规定了总统、总理、部长、省长、市长以及其他行政机关可以制定四种不同内容的条例即执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例。日本的《宪法》、《行政组织法》、《公务员法》等也规定了内阁、内阁总理大臣、各省大臣、外局首长等行政机关可以行使立法权。

我国通过《宪法》、《立法法》等法律也赋予部分行政机关一定的立法权力：国务院享有行政法规的立法权；国务院各部、委、局、直属机构等享有部门规章的立法权；省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府享有地方政府规章的立法权。

三、议会立法权与行政立法权的关系

虽然各国都规定议会立法权是国家最重要的、最基本的立法权，但对行政立法权性质或来源的规定则有一些区别，主要有以下几种类型：

（一）行政立法权来自于议会立法权的授权。这种模式以英美国家为代表。英国宪法确立的基本原则是“议会至上”。所谓“议会至上”主要包括两方面的含义：一是议会是唯一制定法律的机关，实行立法垄断。任何其他机关都不能制定和修改法律，议会通过的法律，政府必须执行。二是议会在国家机构中享有最高地位，它对政府的一切活动实行监督，政府必须向议会负责，如政府不能取得议会多数的信任和支持，则必须辞职。但在必要的情况下，议会可以将立法权授予行政机关，因此，除了较为个别的情形外，英国行政机关若要享有立法权，均须议会立法的授权。“所谓个别情形指英国宪法传统上的某一领域是属于英王特权立法的部分，无须法律授权。如其文官管理法规基本上是以英王特权立法的形式发布实施的。”①但这种情形非常少见，一般地，行政机关的立法必须就议会的明确授权。

美利坚合众国宪法第一条第一项就规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会。美国多数学者认为，行政机关是依法律成立的机关，它与设立它的法律之间如同公司和它的章程之间的关系一样，并不具有制定法律规范的当然权力。行政机关拥有的制定行政法规、规章的权力来源于立法机关的委任，这种被委任的权力与立法机关自身的权力有着根本的不同。立法机关行使固有的立法权，拥有全部的立法权。受委任的权力必然是从属性的权力。行政机关行使的立法权只能是从属性的立法职能，要受到授权法的限制②。

（二）议会立法权与行政立法权都来自宪法的授权，有各自的权限范围。这种模式以法国为代表。在立法权上，法国1958年宪法第34条明确列举了国会的立法范围，同时规定，列举范围以外的事项均属于行政立法的范围。甚至宪法还规定，国会制定的法案，总统有权交付人民复决。其第61条规定，如果国会所制定的法律超过列举的范围，侵犯属于行政立法的权限时，政府还可以请求宪法委员会宣告法律违宪，不得执行。

根据法国宪法的规定来看，它似乎确立了法律事项与条例事项的划分标准。国会只能规定法律事项，而条例事项只能属于行政机关来立法。从法国行政机关立法的形式上也可看出法国议会立法权与行政立法权的关系。根据1958年宪法的规定，行政机关可以制定四种内容不同的条例③：

行政立法权的一个部分。”参见郭道晖、周旺生、王晨光主编：《立法――原则·制度·技术》，北京大学出版社1994年版，第132页。

①刘莘著：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第58页。

②曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第51-52页。

③曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第57-58页。