明晰土地产权对解决三农问题的重要意义

明晰土地产权对解决三农问题的

重要意义

一、“三农问题”的根源在于土地问题

“三农问题”是目前中国现代化进程中急需解决的问题。在农业、农村、农民问题中，农业问题是一个保证中国现代化进程中的粮食安全问题：一个是数量上的安全，一个是质量上的安全，两者从根本上说取决于农业的效益。从事农业的劳动群体不能取得社会平均的资本投入收益，农业就会出问题，粮食安全就会出现危机，在从事传统农业劳动者投资收益日益下降的今天，农业问题实际上是一个农业增效的问题，一个用现代农业取代传统农业的问题。农村问题是如何解决城乡二元社会经济结构问题，是在中国现代化过程中如何推进城乡一体化进程的问题。农民问题实质上是中国现代化进程中庞大农民群体缩身的问题，是农业剩余劳动力非农就业问题，是在城镇化率不断提高的过程中如何提高其素质使其融入城镇的问题。在三农问题中农业问题是第一位的问题。粮食安全问题不解决好，一切改革的制度设计都不会取得成功。粮食安全保障一是取决于现有产出水平下耕地的数量，也就是中央提出的保障中国１３亿人口粮食安全１８亿亩耕地红线不能动；二是取决于科技进步条件下现有耕地的产出水平；三是取决于一定制度框架下农业生产者的种粮积极性。现在制约农业发展的主要因素在于由传统农业向现代农业转变过程中如何围绕制度变革调动农业生产经营

者的积极性问题，从７０年代末的农村改革到现在，一家一户小规模经营的小农经济发展的动力已释放殆尽，传统农业向现代农业转变已是大趋势，土地经营变革势在必行。要通过市场机制配臵资源，引导生产要素城乡流动，提高农业生产经营规模和效益，推动农业经营方式由传统农业向现代农业转变。在中国现代化进程中，农民问题是三农问题中仅次于农业的问题。在实行家庭联产承包责任制之后，农业剩余劳动力就由隐性化转为显性化。城市改革的推进、中国经济的快速发展为农业剩余劳动力大规模的涌向城市提供了就业空间，但在中国城乡二元社会经济结构没有改变的情况下，大量农业剩余劳动力涌向城市务工导致留守儿童留守老人问题、农村房屋空臵问题、土地撂荒问题等一系列社会经济问题，在现有制度安排下，农业剩余劳动力的转移就是去城镇非农就业，这也是农民增收的途径选择，导致的另一个结果就是农村青壮年劳动力空心化、农业生产要素配臵低度化。深层次原因是市场作为配臵城乡生产要素基础这块发育不完善，市场机制运作城乡不统一。症结在于现行制度安排下，土地流转市场没形成，土地经营乡村之间、城乡之间流转不畅。在小块土地经营带动农民增收乏力的情况下，已无必要将大量的农村人口束缚在乡村，而庞大农民群体的缩身、农业剩余劳动力的彻底转移，有赖于城乡统一大市场包括土地流转市场的形成，有赖于城镇化率的提高，要通过制度设计特别是土地制度的完善让农业剩余劳动力真正融入城镇。农业、农民问题解决好了，农村问题的解决就水到渠

成。

二、土地问题根源在于产权问题

经济体制的核心是产权制度，经济体制改革最后的堡垒是产权制度的城乡统一。市场机制正常运行的基本条件是所有经济资源与产品的产权必须明确并受到保护。土地产权问题的解决是市场经济中生产要素城乡合理流动的先决条件。必须不断解放思想，深化农村改革，改革的切入点在于深化土地制度改革，进一步明晰土地产权，清除生产要素城乡合理流动的制度性障碍。政府作为改革的主导者要清除制度障碍，在推进城乡一体化过程中搭建好统一的市场经济发展的平台。从我国土地所有权现实状况来看，以行政手段推动新农村建设、推动城乡一体化发展只能取得阶段性成果。“三农问题”的解决要建立在进一步完善社会主义市场经济体制，运用市场机制，通过利益引导，促进城乡生产要素合理流动的基础上。要以农村土地产权市场化改革为突破口，发挥市场在资源配臵中的基础性作用。政府要加强国土规划和土地监管，保障粮食安全。目前实行土地的国家所有和集体所有两种形式，但是国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可强制征用集体土地。宪法规定村集体土地归集体经济组织所有，集体土地实际的所有权力受到国家的限制，村集体不是完整意义上的土地所有者。随着土地承包经营权在集体经济组织成员中进一步明晰和长期稳定，国家从法律层面对农民土地产权的

认可，以及农民专业合作组织的发展，原有村集体经济组织成员会分化和重组，融入新的经济体，村民委员会对土地的控制和对土地分配的权力会逐步弱化，土地所有者的缺位会被国家取代，农村土地集体所有实质上将转变为国家所有，城乡不同的土地制度会逐步接轨。２００３年３月１日《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，就是在法律上以颁发土地承包经营权证或者林权证的方式对农民的土地承包经营权认可，２００８年集体林权制度改革在全国全面推开说明国家在进一步加大明晰农村土地产权的步伐，只是在农村集体建设用地方面，土地产权改革还没得到认可，政策还严格规定城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅。从改革的历程来看，从农村发端的家庭联产承包责任制变革了土地经营方式，调动了农民种粮的积极性，提高了土地产出水平，为中国经济体制改革向城市推进解除了后顾之忧，随着１９８４年城市改革的全面推开，中国经济运行机制的市场化进程逐步加快，进入２１世纪，以产权制度为核心的经济体制在城市经济中已显现出强劲的生命力，市场经济体制改革在城市已取得丰硕成果，而农村土地产权制度改革步伐迟缓，土地市场发育不完善，农业发展、农民增收缓慢，城乡二元结构进一步固化，使三农问题更加突出。城市产权改革的成功经验对推进农村改革无疑是值得借鉴的。十六大以后，党中央、国务院按照“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，明确了统筹城乡经济社会发展的基本方略，出台一系列强农惠农政策支持农村发展，党的十七大进一步提出建

立促进城乡一体化发展的体制机制。并提出健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促，明确农民家庭财产的法律地位，创造条件让更多农民获得财产性收入的新要求。以率先开始农村改革而闻名的安徽目前正在实施以农房产权登记为基础的农村住房抵押贷款尝试，试图解决农村、农业发展所面临的资金短缺问题。实践已开始触及集体建设用地产权的明晰问题。如果说耕地、林地、草地经营权的明晰已为土地经营权在农村内部流转奠定了基础，但要推进城乡生产要素流动、让市场在城乡资源配臵中发挥作用、改变城乡二元经济社会结构必须明晰农村建设用地产权。在严格控制和科学规划乡村建设用地的前提下，乡村建设用地可率先实行国有，以达到清除制度性障碍提高农民财产性收入的目的。完善的社会主义市场经济体制不能将农村排除在外，通过行政手段推进城乡统筹发展、推进社会主义新农村建设只能取得阶段性成果，最根本的是要让市场在城乡资源配臵中发挥基础性作用。土地是人类生存和发展的根本，也是随人口的增长逐渐稀缺的资源，合理的土地制度设计将促进中国现代化进程中城乡市场化水平的提升、城镇化率的提高和城乡经济社会一体化发展。

三、深化农村土地产权改革

一是要加强国土规划，搞好土地监控，确保粮食安全。农业是国民经济的基础，一切改革都不能削弱这一基础。确保粮食安全是农村土地产权制度改革成功的前提。农村土地