中国社会组织的治理创新

中国社会组织的治理创新

——基于地方政府实践的分析

作者：刘振国

摘要：改革开放以来，中国社会组织作为社会治理主体逐渐受到党和政府的重视。而地方政府在社会组织的治理创新实践中，已经积累了重要经验，包括通过获取上级部门的政策支持，取得创新的合法性权威；推动社会组织承接政府转移的职能，搭建政社合作平台；推进政府和社会组织分开，增强社会组织的自我发展能力；加大对社会组织的扶持力度等。地方政府在社会组织治理创新上的实践产生了巨大的示范和引导作用，不仅有助于完善中国社会治理的格局，而且提升了公共服务的质量，加强了社会组织的能力建设，还增强了公民的参与意识。

关键词：社会组织;治理创新;地方政府

从20世纪60、70年代开始，社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起，形成了一场“全球结社革命”，即“第三部门运动”。在中国，改革开放以来，社会组织快速成长，在经济、社会、文化等各个领域发挥着日益重要的作用，已经成为不可忽视的社会力量，特别是在地方政府的社会治理中，社会组织扮演着越来越重要的角色，备受社会各界的关注。

一、中国社会组织在改革开放后迅速成为社会治理的新主体

作为人类社会一种基本的组织制度形式，“社会组织”一词可以作广义和狭义两种理解。广义的“社会组织”是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体，与政府组织、经济组织并列。狭义的“社会组织”仅指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。本文所使用的社会组织是狭义的概念。

我国民间结社和民间慈善活动源远流长，历史上就曾经出现过形形色色的社会组织。在传统社会中，长期存在具有一定公共性质及公共职能的民间会社组织，比如“善堂”、“救济会”、“诗文社”、“会馆”、“商会”等。这些不同形式的民间会社组织，在倡导善行德行、加强人际互动、实现社会协调、提供社会服务、规范从业行为等方面，与现代社会组织有着许多类似之处。不过，真正现代意义上的社会组织，产生于清末民初。1908年，清朝政府颁布《宪法大纲》，首次在法律上认可民间结社。民国时期，特别是南京国民政府时期，社会组织曾有比较大的发展。新中国成立后，1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，并依法取缔各种反动社团，对当时社会需要的各种社会团体进行了登记。但是在计划经济时期，社会团体的活动空间不大，作用有限。据统计，20世纪50年代初，全国性社

团只有44个，1965年有近100个，地方性社团有6000个左右。1966年“文化大革命”开始，中国社会主义民主与法制遭到了严重破坏，全国各类社会团体基本陷于瘫痪，社会团体登记管理工作也中断。直到1978年改革开放以后，伴随经济体制改革、政府职能转变以及与之相适应的社会转型和社会生活的多样化，中国社会组织又开始迅速成长，对中国的经济社会发展产生了日益重大的影响，逐渐成为社会治理的重要力量。主要表现为如下几个方面：

（一）社会组织的作用日益得到党和政府的重视

中国长期以来是一个缺乏公民社会传统的国家，呈现“强政府、弱社会”的格局，政府与社会高度合一，社会被纳入政府的权力体系中，行政权力体系在经济与社会发展资源配置中占绝对支配地位。改革开放以来，在城乡社会生活中涌现出了大量学会、研究会、协会、商会等社会团体，以及民办的学校、医院、文化设施、福利设施等，并且随着社会财富的增加，还出现了基金会一类的民间资助机构。组织类型的增多及其社会作用的日益显现，使得这些新型组织越来越得到中国党和政府的重视。一是在法制建设上，建立了社会组织管理的基本法律框架。1986年的《民法通则》规定社团法人作为四种法人类型之一，从基本法层面明确了社团的法律地位。之后，国务院先后颁布了《社会团体登记管理条例》（1988年、1998年修订）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年），社会组织管理的基本法律框架建立起来。二是在行政管理上，加强了对社会组织进行管理的力量。1988年，国务院在民政部成立社团管理司，专门负责管理各种社会团体，实现了社会团体的归口登记。1996年，国务院明确原来归口不同政府部门主管的“民办事业单位”统一作为“民办非企业单位”，归口到各级民政部门登记，为此，在民政部成立了社会团体和民办非企业单位管理司。1998年中央国家机关政府机构改革时，为了囊括社会团体、基金会和民办非企业单位，使用了“民间组织”这一称谓，民政部也设立民间组织管理局，取代了社会团体和民办非企业单位管理司。2006年，为加强社会组织管理工作，民政部民间组织管理局加挂了国家民间组织管理局牌子，成为民政部编制最多、管理力量最强的业务内设机构。三是在方针政策层面，社会组织的积极作用越来越受到党和政府的重视。2003年，党的十六届三中全会着眼于完善社会主义市场经济体制，指出：“按照市场化的原则，规范和发展行业协会、商会等自律组织。” 2004年，党的十六届四中全会立足加强党的执政能力建设，要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。” 2005年，党的十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确要求“规范引导民间组织有序发展”。到2007年，党的十七大首次在党的政治报告中对如何更加积极地发挥社会组织的作用做了专门论述，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。2008年，

中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。同年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》也强调，要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。

（二）“社会组织”概念替代和改造了“民间组织”概念

从世界范围看，各国由于文化传统和语言习惯的不同，关于类似的社会组织尚无确切的统一称谓。较为流行的称谓是“非政府组织”和“非营利组织”，英文原文分别为

Non-governmental Organization（缩写为NGO）和 Non-profit Organization （缩写为NPO）。中国在一段时间内使用了“民间组织”概念，但是由于受传统语言习惯的影响以及该称谓不能恰当地反映这类组织的性质等原因，一直未能在社会上真正形成共识。2006年10月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决定》，正式提出“社会组织”概念，并围绕社会组织的培育发展和管理监督进行了系统论述，使得社会组织作为一个重要的范畴得以确立。用“社会组织”这一科学定义对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓进行改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。这有利于纠正社会上对该类组织存在的片面认识，有利于进一步形成各方面重视和支持这类组织的共识，有利于更好地发挥这类组织在经济社会发展中的积极作用。党的十七大之后，党和政府的政策与文件中，均采用“社会组织”代替了“民间组织”。“社会组织”概念的确立，同样说明党和政府已经把这类组织当作一支建设的力量（孙伟林，2009：2-3）。

（三）实践表明社会组织已经成为一支重要的社会力量

随着经济社会发展和社会的转型，社会组织日益成为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有益补充，并成为一支相当强的社会力量，在国内支出和就业等方面有重要的贡献。美国霍布金斯大学对36国的比较研究表明（莱斯特·M.萨拉蒙等，2007：20—21），非营利组织的活动规模相当于一个1.3万亿美元的产业，支出相当于36国GDP的5.4％，如果作为独立的经济体，其支出规模可排在世界第七位。此外，非营利组织提供了众多的就业岗位，从业人数平均是经济活跃人口的4.4%。在中国，1988年，社会组织仅有4446个。但是最近20年有了很大的发展，截至2008年底，依法登记的社会组织已经超过41.4万个，其中社会团体22.9万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。目前，仍以每年10—15％