国内外城市更新发展历程与理论概述

外域经验SHANGHAI TUDI
陈涌
―、城市更新的概念
Buissink ( 1985 )提出，城市
更新指在修复衰败陈旧的城
市物质构件，使之满足现代功
能要求的一系列建造行为，包 括小块修复、大面积修缮、调
整建筑内部结构以及全拆重 建四种行为。

Couch ( 1990 )提出，城市更
新是在经济和社会力量对城 区干预下，所引起的基于物质
空间变化(拆除重建、修复
等)、土地和建筑用途变化
(从一种转变为另一种更能产
生效益的用途)，或其利用强
度变化的一种动态过程。

Metselaar ( 1992 )认为，城
市更新旨在保护、修复、改
善、重建或清除行政范围内已
建成区而采取的系统性干预，
包括规划建设、社会、经济、 文化等领域，以使该区域中人
们达到规定的生活标准。

这
个概念强调城市更新涉及城
34 Shanghai Tudi 2019
/KI
SHANGHAI TUDI外域经验
市规划和建设、住房政策、社会、经济、文化等众多领域，将城市更新从大城市拓展到小城镇、集镇和村落，涵盖内容更加广泛。

Roberts(2000)认为，“城市更新是用一种综合整体的观念和行为来解决各种各样城市问题；从经济、社会、物质环境等诸方面，对处于变化的城市地区致力于长远的、持续性的改善和提高”。

二、城市更新的发展阶段
二战以后，欧美主要国家
的许多著名城市都曾经历过
“城市更新”运动。

城市发展
随着城市更新变化历程而相
应变化，可粗略划分为四个阶
段。

(一)
二战后至1960年代
初：推倒重建
主要对那些破败城区进
行重建。

英国从1954年起继
续执行格林伍德法案(Green­
wood Act),虽然私人开发商开
始介入，但政府依然是城市建
设的主体；1949年，美国国会
通过住宅法案(Housing Act),
明确城市建设的一项重要任
务就是复兴旧城中心区以及
扩充城市税基。

私人开发商
加入城市建设中，许多老住户
被迫迁走，生存状况无人过
问。

(二)1960年代初至1970
年代末：邻里修复
1960年代的大规模拆建
引发尖锐的社会问题，重新安
置的老住房实际生活水平并
没有提高，未能脱贫。

因此，
一些更加综合的城市更新途
径被采纳，用来消除那些之前
大规模拆建的负面影响，诸如
市民参与重建和建筑修复等。

(三)1980年代初至1990
年代初：经济恢复与公私合伙
制
美国为解决经济下滑，失
业率增加，高通货膨胀率等问
题。

开始实施两项城市更新
计划，即社区发展资金计划
(CDBG)和城市发展资金计划
(UDAG)o这两项计划保证了
美国城市更新与邻里建设活
动，而且美国联邦政府的作用
在弱化，私人发展商积极投入
城市更新与建设中。

欧洲的
英国、德国和荷兰等国政府也
都相继从城市更新和城市建
设中淡出。

(四)1990年代以来：多
方伙伴关系
除了继续鼓励私人投资
和推动公私合伙，公、私、社
区三方面的合作伙伴关系开
始加强，城市更新成为经济、
社会、环境等多目标的综合更
上海土地2019/13
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多西方国家城市更新政策的 重要取向。

新，而非房地产开发商主导的 单一物质环境更新，这是与可
持续发展理论相适应的。

多方伙伴关系在西方是 一种更具包容性的城市更新 途径，它是建立在“自下而
上”的一种更新机制中。

社区 发挥从咨询到参与的作用，最
终成为城市更新的拥有者。

从1990年代开始，多方伙伴 关系主导着英国大部分城市
更新项目。

如今，社会公众参
与和社会能力的培养，更是很三、欧美国家城市更新简介（一）美国：从“清除贫民
窟”到“社区开发计划”，始终
注重法律的指导
美国城市更新起源于第
一次世界经济危机之后，为振
兴城市经济而实行清除贫民
窟运动，当时认为城市问题根
源在于城市贫民窟。

1937年
美国颁布《住宅法案》制定公
共住房计划，以此消除城市贫
困。

但是，十多年努力收效甚 微，且“清除贫民窟”对振兴 城市经济的局限性太强。

1949年政府重新修订新住宅
法案，1954年又将此法案确定
为清除衰败地区的城市更新 （urban renewal ）计划。

自此美
国展开了规模浩大的城市更
新发展计划。

内容主要包括：拆除劣等
房屋、振兴城市经济、建设优
美住区、削弱种族隔离。

更新
途径是清理和重建，通过地方
有关机构和大量联邦补贴来
实现。

城市更新计划努力改
善交通问题，创造了游嬉场 地、户外空间和优美的社区环 境，并为大众提供了良好住
屋。

但是，城市更新招致各方
严厉的批评。

社区开发计划。

由于城 市更新计划对城市发展弊大
于利，美国国会于1973年宣
布终止城市更新计划，在1974
年通过了住宅与社区开发计
划。

为了避免城市更新计划
的缺陷，社区开发计划涉及了
表1二战后西方城市更新的演化
阶段时点
城市更新模式主要参与者与利益相关者城市更新重点内容
二战后-1960年代初大规模推倒重建
由政府引导的城市重建，到I960年 代时，逐渐趋向公私部门间的一种 平衡
基于城市总体规划，城市破败 区进行“推土机”式清理与大规
模拆除；向城市郊区扩展I960年代初
1970年代末邻里修复
私有部门逐渐参与作用；地方政府 的规划和更新权力逐渐分配给其 他部门
邻里修复计划与逐渐增强的综
合性城市重建；更新项目仍然
集中在城镇边缘地带1980年代初
1990年代初
经济恢复与公私合
伙制
私有部门的角色开始加强
公私合伙的关系进一步加强； 很多大型和出名的城市重建项 目，有力地促进了城市经济复 苏
1990年代以来
多方伙伴关系（经 济、社会、环境等系 统的同时更新）多个部门的参与（政府部门、私有 部门、社区居民、其他组织）主导 更新过程
倾向于综合和多元的政策与实 践主导；更加注重整合性措施 和总体性更新途径36 Shanghai Tudi
2019/»
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范围广泛的多目标活动，在计划执行过程中通过法律将公众参与纳入进来，尽可能满足低收入者的合理要求。

为了取代城市更新的“清理-重建”进程，社区开发计划还注重社区结构与城市历史的保护与提高。

1977年，美国国会扩大了社区开发范围，通过提供更多资金专门用于振兴地方经济，这些资金从城市发展计划资金中划拨。

但是，由于一些项目出现贪污腐化和过度的效益倒置，带来巨额联邦财政赤字，这种补贴资金的公共分配不为自由市场派认同，在里根政府时期结束。

1992年，纽约时代广场是由州政府承担并完成的有史以来最大的城市更新项目。

美国城市更新三个主要特点：以专门法律作为指导和保障；主要侧重于贫民窟改造；城市更新围绕一定的房地产投资项目进行。

无论如何，城市更新与社区开发是美国现代城市发展过程中两个重要的城市发展计划。

（二）英国：从“旧房拆除”到“城市复兴”，始终关注改造方式的成效
英国的城市更新大体分为三个主要阶段：1970年代以前以住区更新为主，1970年代以后以房地产为主的城市中心区更新，1990年代提岀基于多方合作伙伴制的全方位城市复兴行动。

具体说来，英国城市更新包括七个方面内容。

1、旧房拆除。

1950年代之前，政府致力于拆除贫民窟行动和旧房拆除行动，这主要是在区位条件好的衰败的市
区。

中产阶段取代低收入家
庭，虽然选区品质得到提升，
但低收入家庭却承担由此产
生的社会成本。

2、一般改善区（GIAS）o
1969年《住房法》引入“一般
改善区”的概念。

这个区域住
房质量良好，政府拨款以改善
区域内的居住条件，包括环境
整治、停车空间供给、管道设
施修缮以及单栋住宅整修
等。

这个时期主要关注物质
环境，对社区社会问题考虑较
少。

3、住房行动区（HAAs）o
1974年《住房法》提出“住房
行动区”概念。

根据地区综合
战略实施“逐步更新”政策，
将政策实施的重点集中在有
特定住房压力的地区。

住房
行动区主要是特殊困难家庭
集中的地区，如领养老金家
庭、多子女家庭、单亲家庭、
低收入家庭等。

4、住房更新区（RAs）。

1989年《地方政府与住房法》
提出了“住房更新区”的概
念，规模是一般改善区和住房
行动区的两倍。

住房更新区
通过“邻里更新评估”产生，
主要评估住房条件和住区资
源，还包括甄选备选项目，提
出更新计划和成本收益分析
等。

这一计划遭遇更新地区
庞大与有限资金的矛盾，地方
政府积极性不高，获取私人投
资难度较大。

5、城市更新单元
（URU）o这是针对公有住房
提出的更新行动，包括住区物
质环境的更新和社会、经济的
复兴。

具体举措包括：混合产
权、政府减负，将住宅产权或
经营权转让给住房合作开发
公司或包括承租人在内的管
理信托公司，把正在出租的住
宅卖给私人信托公司或开发
商，把空置的住宅卖给开发
商；由公司或开发商进行整
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修，享受租售收益。

6、城市开发行动。

1988年内阁办公室出版了《城市开发行动》手册，提出对内需进行大型项目带动的城市再开发。

城市更新重点从解决住房问题的社区更新，转向改造城市中心区，重塑城市中心区的经济活力，在政府资金的支持下，吸引市场的大量资金实现城市经济复苏。

城市开发行动主要还是一种地产开发为导向的城市更新，许多项目的产生不是市场需求，而是迫于改善地区形象的政治因素推动，于是出现许多千禧工程，占用了大量公共资源，建成后运营效果非常不理想。

7、城市复兴。

2000年工党政府发布城市白皮书《我们的城镇：未来——实现城市复兴》，提出了进行彻底物质空间变革的必要性和城市复兴的主要任务。

第一，主要内容。

到2021 年充分利用宗地建造所需的新住宅；鼓励人们留在或回到城市地区；解决生活质量差和某些城市地区缺乏发展机会的问题；在所有城市区域刺激经济发展；使可持续的城市生活切实可行，人们负担得起并具有吸引力。

第二，主要措施。

加强区域规划，提供一个包含规划、经济发展、住房和交通政策在内的综合性空间发展战略；定期开展城市容量研究，评估产业用地，避免土地过量供给和防止过低密度的城市开发；通过优秀的城市设计创造良好的可持续城市环境；提供高品质的服务设施，满足居民和企
业需求；鼓励使用空置建筑，
对闲置土地征税、强制收购、
减少废弃地；创造和分享经济
繁荣，帮助居民最大限度发挥
个人潜能。

第三，主要效果。

通过城
市复兴不仅改善了城市环境，
更促进了社会和谐和文化包
容。

2005年城市工作组的《迈
向全面的城市复兴》对英国城
市复兴实施进展给予高度评
价：经济的持续与稳定增长取
得部分成功，“50年来第一次
出现利于城市文化的重要转
变”，全国上下都在致力于城
市复兴。

因此，城市复兴成为
推动英国经济、社会和文化繁
荣大发展的重要行动。

（三）德国：由功能性的大
规模拆建到多方利益群体的
共同参与
二战后联邦德国的城市
更新活动，1960年代在功能主
义影响下，进行大规模的拆建
式改造，在“不可用”的城市
地块上实现新的功能建设，与
当地城市背景结构相衔接。

1970年代以后的德国城市中
心区复兴建设，从大拆大建转
向“谨慎更新”的改造策略。

如在1971年联邦政府颁布的
城市建设促进法中明确规定：
针对改造地区的物质建成环
境和社会结构状况开展前期
调研；在规划决策过程中，要
充分保证包括建筑和土地租
用者、土地所有者以及相关经
营性企业单位等在内多方利
益群体的参与，共同决定建设
收支计划与改造后的租金调
整水平。

在1977年进一步提
出“社会规划”原则，更加明
确政府部门、规划师、居民组
织参与机制的运行，还强调城
市更新改造应当是在社会力
量监督下的“持久性任务”。

1990年代联邦德国城市
规划体系的移植（尤其是新公
布的适用于新联邦州的社会
规划原则），这种基于社会多
方协调形成的“圆桌会议式”
规划机制，成为符合当地实际
更新改造经验的重要手段。

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SHANGHAI TUDI夕卜域经验
在此背景下，城市改造实践主
要概括为五个方面：公共资
金、住宅建设与改造、交通规
划的调整、景观与开放空间规
划以及国际建造展。

人口持续外迁致使新联
邦州地区城市住宅大量空置，
在一些主导产业如采矿、炼钢
和造船业的“老工业城市”
中，持续恶化的住宅空置现象
甚至达到“警报级程度”。

这
些无人使用的“消极空间”成
为各种犯罪活动的滋生场所，
引发新的社会问题。

在2001年出台的“东区城
市改造计划”中明确提出，通
过规划手段实现新住宅开发
与现有住宅改造的必要协调。

也就是，城市更新中，根据城市整体发展目标和各区实际情况确定各地块更新改造的优先度。

在各区按照“功能保持区-功能调整区-功能萎缩区-无操作性区”分级原则的评估结果上，进一步制定住宅的保留、拆除、改造或新建规划。

此外把拆除和翻建作为减少住宅空置的核心策略——通过拆除空房可以降低建筑密度，优化现有的空间结构和环境设施，提高周边住宅建筑的区位价值；翻建目标则是提高居住标准（如居住面积、节能性能等）和完善设施配备（如电梯设施、停车设施等），增强旧住宅的市场竞争力。

（四）西方国家城市更新的变化
1、加深对城市更新本质的理解。

城市更新不仅仅是翻新旧建筑和旧设施、发展房地产业的经济行为，而是具有深刻的社会和人文内涵。

城
市更新更加注重人的尺度和
人的需要，重点从贫民窟的大
规模扫除转向社区环境的综
合整治、社区经济的复兴以及
居民参与下的社区邻里自建。

2、开始重视城市更新的
社会经济意义。

从单纯的物
质环境改造转向综合的居住
区更新规划，即把社会经济发
展规划和物质环境规划相结
合，强调规划的过程和连续
性。

3、城市更新方式从大规
模的以开发商为主导的剧烈
推倒重建方式，转向小规模
的、分阶段的、主要由社区自
己组织的谨慎渐进式改善。

无疑，西方城市更新经验表
明，城市更新的成功需要一个
有效的城市更新管治模式：一
个包容和开放的决策体系，多
方参与的决策过程，协调合作
的实施机制。

社区力量必须纳
入决策和实施的主体之中，与
公、私权力形成制衡，以实现
城市更新的多维总体目标。

4、要建立一个有效的城市
更新机制，政府的作用不可替
代，政府在财力及其它方面的
承诺也必不可少。

政府要运用
一些激励性政策吸引私有部门
对城市更新的投入，又要维护
公众利益，为社区参与创造条
件，确保社区利益不被商业利
益所吞没。

此外，今后的城市
更新必须将更多地注重住房建
设和社会的可持续发展。

四、城市更新的典型模式
（一）城市更新的管治模
式
城市更新的管治模式，主
要是指政府（或公有部门）、
私有部门以及社区公众三个
主要利益集团在城市更新决
策过程中的地位、作用及其相
互权力关系，以及由此而产生
的决策实施机制。

易言之，就
是政府、市场和社区三种要素
在城市更新的决策和实施中，
哪一种要素（或不同要素的组
上海土地2019/»
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外域经验SHANGHAI TUDI
表2西方城市更新理念及管治模式的转变
1970年代1980年代1990年代
城市更新理念物质更新为主
兼顾社区需求
房地产开发为主志，经济增长为
目标的物质更新
可持续、多目标（经济、
社会、物质环境等）的综
合城市更新
政府角色政府主导；公共资源为基础；
带有“国家福利主义”色彩
公私双向伙伴关系；政府提供少
量基金作为“引诱”私有投资的
手段
三向伙伴关系中起协
调、引导及促进作用
私有部门角色自发性投资活动；与公有部门
的合作尚未深化
公私双向伙伴关系；政府大力鼓
励私人投资
三向伙伴关系中重要的
投资者角色
社区角色政府福利主义政策的对象；在
城市更新决策中参与程度较低
被显著边缘化；市场化城市更新
中的涓滴效应令社区受益相当
有限
社区参与及赋权成为政
策焦点；三向伙伴关系
中重要的权力制衡者
城市更新模式总体管治特点政府主导、自上而下、福利主
义模式的物质更新与社区改善
市场主导、自上而下、公私双向
伙伴关系、以增长为取向的物质
更新
公、私、社区三向伙伴关
系为基础、自下而上与
自上而下决策模式相结
合的综合、全面型城市
更新
合）起到主导作用，它们的作用机制又如何？
当前新的吏新管治趋势的特点：更新过程的包容性，即多个角色的广泛参与；政府在更新组织中的协调及促进能力；吸引私有部门投入更新的创新机制；社区动员、参与及赋权；各方协调、合作的质量及实效。

西方国家城市更新理念及管治模式转变的简况，如表2所示。

以纽约为例，我们可以从纽约城市更新的决策机制与经验中得到启示。

纽约是个移民城市，源源不断的移民为纽约城市长期高速发展和多元文化建设提供充足的人力资源，同时也增加了纽约社会的不安定因素，给城市发展带来隐患。

种族问题带来宗教和文化差别，成为纽约城市治理的难点。

因此，纽约城市更新在经历了清除贫民窟、福利色彩社区更新、市场导向旧城再
开发阶段后，在1990年代后
期进入社区综合复兴阶段，
政策目标就是"用一种综合
的整体性的观念和行为，解
决各种城市问题：致力于经
济、社会、物质环境等各方
面，对变化中的城市地区做
出长远的、持续性的改善和
提高”。

在决策过程中，“倾
向于加强社区在更新中的作
用：一方面，社区居民意愿和
政尉主障
y
\
irablU
public
eorc>«*r«ii Ion*
图1纽约城市更新参与主体及其相互关系
利益将纳入更新计划中，成
为公共部门和私有部门之外
的制衡第三极。

另一方面，
城市居民在政府和开发商协
调下，进行居住社区自助改
造，分享更新带来的收益”。

这种“政府、私有部门和社区
的多方参与，使得城市更新
运作模式从自上而下拓展到
自下而上的新机制，各方权
力相互制衡，保证多维度更
新目标的实现可能”。

40Shanghai Tudi 2019/13
SHANGHAI TUDI外域经验
一个城市更新计划需要经过社区内部酝酿、初稿制定、修改稿制定、终稿制定和最终审核通过并发布实施5个阶段。

综上所述，纽约城市更新决策有如下特点：
一是决策权划分方面，社区层面的委员会代表居民群体，与政府部门、立法部门协商合作、相互博弈，共同决定更新的目标和内容。

决策权在社区委员会、市议会、城市规划委员会，这三方面力量基本属于均衡态势，形成有效的相互制约格局。

二是决策路径设置方面，《城市宪章》以立法形式规定城市更新计划的政策与要求，有明确的协调办法和路径，决策结果取决于参与者掌握的资源多少和话语权大小。

三是治理模式方面，纽约城市更新大部分是“政府+社会”的治理模式，即城市更新的发起者在社区委员会、审查者在政府机关、最后审核者在市议会，每个阶段匹配一定数
量要求的公众参与。

这种决策机制的优点是
最大限度体现“多元共治”的
公共事务治理目标，政策制定
与执行中允许社会各界充分
表达利益诉求。

但缺点是效
率较低，城市更新计划不断调
整和反复。

纽约城市更新给予的启
示：
其一，社会空间正义应该
成为中国城市更新和空间生
产过程中所遵循的核心价值
观，成为引导城市经济、环境
和社会协调耦合发展的基本
原则。

其二，改进社会治理方
式，在发挥政府主导作用前提
下，支持社会各方面参与，实
现政府治理和社会自我调节，
居民自治良性互动。

从而实
现“规范社会行为、调节利益
关系，协调社会关系、协调人
民群众各方面各层次利益诉
求”。

其三，帮助城市管理者打
开思路，尝试建立完善的决策
机制，引导城市更新走向“公
平”与“效率”的有机结合。

(二)
地产导向城市更新
它是指财务、土地、建筑
和劳动的集合，为了占有和投
资的目的而进行的建造和改
造建筑的行为。

其实，早在
1950年代，美国东海岸的波士
顿和巴尔的摩就开始城市衰
落，为此在1960年代开始发
展会议中心和大型办公楼，使
用大规模滨水地区再开发的
方式来振兴衰落的内港地区，
包括建立翻新仓库、市场、时
装店、酒吧、餐厅和酒店的联
系以及旧居住区的重振。

这
个“药方”对英国很有吸引
力，以期复制美国的成功。

这
种模式的城市更新需要有庞
大的资金和有力的制度支持，
其结果自言自语是大规模的
建设。

例如，伦敦码头区(Dock­
lands)在1970年代末开始更
上海土地2019/»
41
外域经验SHANGHAI TUDI
新，就是采用地产导向方法。

把开发的土地销售给私人开发公司，用优惠政策吸引私人投资。

私人部门进行建设，由于紧靠伦敦城（伦敦和英国的金融中心），吸引了大量的办公楼建设，如著名的金丝雀码头的“加拿大第一塔”，这成为整个码头区更新的地标。

办公楼带来的新就业机会促进住宅的开发，引起周边地区新建和改造住宅。

（三）文化导向方法：空间的营造
这种方式目的在于吸引某些人群（如有生活品位的中产阶级、创意产业从业人员），吸引某些产业（如创意产业）的投资。

大概包括两类：促进城市形象的方法和促进文化（创意）产业的方法。

一是改善城市形象导向。

可采用城市设计和公共艺术等方法。

例如，伯明翰在
42Shanghai Tudi2019/KI 1986年开始进行城市中心区
的城市设计研究，翻新历史街
区，重建城市中心等。

而纽卡
斯尔附近的盖茨黑德则侧重
在公共艺术的方面，在1986
年开始了“公共空间中的艺
术”的项目，旨在由艺术促进
城市更新。

它的主要旗舰项
目是波罗的艺术馆（一个面粉
厂改建）和塞奇音乐演艺中
心。

二是促进创意（文化、设
计）产业导向。

首先同城市形
象、城市规划和建筑联系起
来。

既有高质量的旗舰建筑、
居住和商业开发、广场、喷水
池、景观大道、街道家具、照
明和景观构成等，还要有咖啡
厅、商店、精品店、餐厅、俱乐
部、熟食店和其他短时间事件
（节日和体育赛事）等为城市
更新计划增加价值。

最重要
的是鼓励创意行业发展的产
业政策，尤其包括私人企业与
地方政府合作的安排。

例如，
在英国，英格兰形成了“核心
城市”的组织，包括伯明翰、
布利斯托、利兹、利物浦、曼
彻斯特、纽卡斯尔和谢菲尔德
等城市，提岀文化战略以推动
城市竞争力。

当然，很多城市
更新是上述两种方法的混合
使用。

例如，英国伯明翰的布林
德利地区，运用“混合使用”
理念进行开发建设，即建设少
量的办公设施、具有高度的渗
透性、良好的步行联系和精心
设计的公共空间。

它的开发
从概念确立、到设计、建造、
以及日后使用，都遵循这个理
念。

最终形成阶段仅用了5
年多一点时间。

该地区从一
个充满着工厂和码头的破败
地区，变成了一系列商店、餐
馆、咖啡厅、办公楼、住宅、文
化设施等组成的公共广场和
华美建筑群。

比较而言，1、地产导向更
注重直接对资本的吸引力和
产生巨大的物质改善，由此带
来新的经济活动。

文化导向
的方法中缺少大笔资金的资
助，更在乎对人的吸引，动员
更多的利益团体参与，逐渐吸
引资本和新的经济活动。

2、
地产导向通过土地的经营，直
接产出可以出售给私人开发
商的土地。

通过私人开发的
投资，形成新的产业发展空
间，可能带来新的经济前景和
就业机会。

而文化导向，政府
在进行土地（空间）包装上文
化的外衣，让土地变得更有吸
引力，除了让私人地产商开发
空间外，也希望新的企业可以
利用原来的空间。

1^。