关于重庆市万州区江南新区开发建设中几点问题的思考

一、城市新区开发建设的概念及其意义
1.城市新区的定义
经过近百年来的开发实践，新区的内涵得到不断发展，它不仅仅是一个相对独立的平衡社区，还往往作为城市的副中心（如法国巴黎的徒方斯）、新的产业基地（如韩国的毛山工业城）或城市外部区域的新增长极（如美国加州的Irvine）。

城市新区的定义是指在城市以外规划用于重新安置人口，设置住宅、产业、公共服务中心的空间单元，是一个相对独立的城市社区；城市新区一般指大规模成片开发、统一规划并相对独立的建设片区以及因城市化发展形成的“独立新城”；城市新区无论是在空间上、还是在社会组织管理系统上都存在可感知和被认同的界线，它相对于城市传统中心区、乡村地区和其它新区在地域空间上具有相对独立性与完整性，它是城市复杂大系统下的一个各要素齐备的子系统。

通过以上各种对新区的定义描述，可以认为城市新区既是城市郊区化模式的演进，又是根据城市规划有待开发，集中未来城市一个或几个重要职能的核心地区，它可能是城市未来的行政中心、商业中心、文化中心、产业中心或几个中心的结合，成为城市空间拓展的主要方式，并且成为新经济的一个载体，在老城区基础上拓展起来的。

因此，城市新区和老城区紧密联系在一起并与老城区一起构成城市有机整体。

2.城市新区开发建设的概念与意义
（1）城市新区开发建设的概念
新区开发建设是指在城市建成区之外，集中成片地在一定规模的地段内，通过统一规划，合理布局、配套建设、综合开发，进行城市建设的一种活动。

区别于单体建设工程的开发建设，新区开发建设又是指成片地段、多种工程、按照批准的地区规划和功能来进行的开发建设，包括城市新区的基础设施建设、房地产开发、工业服务业发展、人口聚集等等。

（2）城市新区开发建设的意义
新区开发是城市发展的经常性内在动因,城市正是在新区不断开发建设的过程中得以扩大规模,逐步提高质量的。

因此,新区开发建设是城市发展过程中的重要问题。

1）城市新区建设是提升城市职能、推进城市空间跨越式发展的重要战略手段。

从国内外特大城市的建设看，几乎都经历了从旧城到新区的发展过程。

上世纪中期，以伦敦、巴黎为代表的西方各大城市推行了有计划的城市新区开发战略。

例如，伦敦通过集中建设系列新城，疏散出100万人口和工作岗位，解决了城市交通拥堵和金融城发展空间不足的问题；巴黎在德方斯新区建成了250万平方米写字楼，容纳了法国一半以上的大企业，成为欧洲最大的服务业中心和公交换乘中心。

这些城市通过开发新区实现了城市空间的跨越式发展和城市职能的大幅提升。

在上世纪90年代，我国以上海、广州为代表的区域中心城市开始着眼于“大城市、大郊区”的发展战略，将新区作为城市拓展的重要空间承载和突破口。

例如：上海以国际化为契机，选择跨江发展浦东新区，通过陆家嘴金融城、外高桥港区、洋山深水港和浦东空港的建设，实现国际金融中心、国际航运中心的目标。

目前，浦东新区通过行政区划调整扩展到了1210平方公里。

2）新区开发伴随着城市经济和社会发展，城市规模的扩大,为了进一步满足城市生产、生活的需求，而逐步地发展起来的。

它是目前城市建设和发展的主要途径和重要组成部分，主要是为了解决城市建成区内由于历史原因或发展过快而形成的布局混乱、密度过高、负荷过重等弊端，比较完整地保护古城的特色风貌,在建成区外围进行集中成片的开发建设，以达到疏散和降低老城区人口密度、调整和缓解老城区压力、完善和改善老城区环境等目的，从而加强与完善城市功能、繁荣与发展城市经济、推动城市社会进步。

二、万州江南新区开发建设的现状分析
1.万州区概况
重庆市万州区地处三峡库区腹心，长江中上游结合部，因“万川毕汇、万商云集”而得名，是长江十大港口之一。

全区幅员面积3457平方公里，辖52个镇乡、街道。

总人口171.7万，在重庆40个区县中人口最多；城市建成区面积41平方公里，城区人口59.5万，城市规模除主城以外全市最大；动态移民26.3万，占三峡库区的五分之一，占重庆库区的四分之一，在库区区县中移民任务最重。

2.万州江南新区概况
（1）设立目的：按照万州区委、区政府对新区在重庆二大城市建设中的定位，新区将着重围绕万州未来的“行政、文化、商务（旅游）”三大中心城市功能进行重点打造，并将成为万州的核心区域。

（2）地位与作用：将万州区建设成为重庆第二大城市，江南新区是主战场。

江南新区的建设将大大缓解万州城区过于拥挤的现状，进一步营造良好的投资环境，为万州及库区经济的持续发展注入新的活力。

（3）运作模式：重庆市明确提出要把万州建成为重庆第二大城市和渝东北地区经济中心，充分发挥万州的经济带动和辐射功能；在万州城市总体规划及万州“十五”计划中，提出了城市发展要“过江推进”、尽快形成“一江两岸”、“八大组团”的格局。

在此背景下，重庆市、万州区两级政府作出了开发建设万州江南新区的战略决策。

江南新区从2002年10月18日起开始筹建，2003年1月1日正式运行，是经重庆市人民政府批准建设的以城市开发为主的市级开发区。

江南新区党工委、管委会负责统一管理辖区的党政和开发建设事务，在具体运作上，本着精简高效的原则，按照“小政府、大服务”的模式运行。

（4）自然条件：江南新区位于万州长江以东、五桥河以北的沿江地带，形似半岛，临江靠山，与万州老城隔江相望，是万州城建规划的八大组团之一，辖区幅员面积34.75平方
公里，现有人口3万人。

江南新区属大巴山、秦岭山脉平行岭谷地貌，地形呈波浪带状，谷地系统由滨江向纵深地段支状延伸；江南新区地势平坦，沿江向山呈台地分布，东高西低，最高海拔620米，最低海拔175米，属亚热带东南季风性湿润气候区，春早秋长，四季分明，雨水充沛，年平均气温13.8-18.8℃，无霜期320-335天，年平均降雨量1000-1300MM，常年日照1300-1600小时。

辖区具有较好的长江景观、绿化植被和竖向开发条件，其地势呈带状分布，为南北走向，地质构造属川东沉褶皱带，整个区内工程地质良好，基岩裸露较广，地基承载较高，植被保存较好，区位优势十分突出，极具开发建设的优势和潜力。

（5）交通条件：万州长江大桥、长江二桥、万宜铁路大桥，以及即将建设的长江三桥，将江南新区与万州老城区紧密连接；辖区已经通航的万州机场、已经开工建设的万宜铁路、一期工程已投入使用的 40万标准集装箱深水码头、以及直接相连的达万铁路、渝万及万宜高速公路，使江南新区处于水陆空交通运输立体网络的中心位置。

3.万州江南新区的规划设计情况
（1）功能定位与城市规模
核心区定位：万州区重要的文化新区、活力新区和宜居新区。

核心区功能：万州区行政办公中心和文化中心，万州区商务副中心和商业副中心，三峡重要的旅游服务基地和万州区生态居住区。

核心区规模：规划用地面积为4.84平方公里，建设用地面积为4.21平方公里，开发总量控制在535.69万平方米，居住人口容量控制在8万人以内。

（2）用地结构与空间布局
核心区采用“一轴、一带、双心、多廊道、多片区”的整体用地布局结构。

“一轴”即：东西向行政文化轴，以行政办公区和公共文化区为主的行政文化轴，是万州重要的文化轴线，江南新区的核心轴线；“一带”即：南北向滨江公共服务带，主要结合滨江地区，设置商业服务用地、旅游接待设施用地以及大量混合功能用地，形成具有较强公共性的滨水区；“双心”即：中部行政文化中心和南部商务会展中心；“多片区”即：根据功能侧重的不同以及风貌特征的各异划分为商业居住综合区和多个特色居住区；“多廊道”即：依据场地单元形成以山体余脉、截洪沟、台地绿化为主要内容的景观廊道。

（3）建筑高度与开发强度控制
新控规利用城市设计方法，通过分析河岸线、天际线等因素，确定出了20米、40米、60米、100米四种高度控制区域。

通过高度控制和用地性质的分析，规划将建设强度分为4个等级：包括容积率小于等于1.5区域；大于1.5小于等于2.5区域；大于2.5小于等于
3.5区域；大于3.5区域。

4.万州江南新区的开发建设情况
江南新区自然条件优越、交通便捷、开发成本较低，是万州唯一土地成片完整的区域，实施开发建设的风险较小，回报较高，开发项目极具潜力。

总体目标：围绕“森林江南、宜居新城”，加快推进开发建设步伐，着力打造特色鲜明、和谐优美的生态宜居环境，统筹兼顾，协调发展，努力把江南新区建设成为繁荣和谐的现代化新城区。

到2011年，基本建成核心区，建成区面积达到4.8平方公里；到2020年，全面完成江南新区开发建设，形成以行政、商住、文化、休闲、港口为主要功能的新城区。

项目情况：江南新区作为万州建设重庆第二大城市的主战场和突破口，是万州有史以来最大的城市开发建设项目，江南新区开发建设项目土地一级开发加上二级开发，项目总投资100多亿元。

江南新区的开发建设完全按照市场化方式运作，突出“经营城市”理念，由重庆市万州江南新区开发建设有限公司、重庆市万州区南滨开发建设有限公司、万州区水利电力投资有限公司作为业主承担新区基础设施建设，进行土地的一级集约开发，土地二级及其以外市场面向区内外开放。

进展情况：江南新区从2003年开始建设以来，道路、管网等基础设施基本形成，具备了大规模开发项目入驻的条件，正由基础设施建设为主向城市开发为主转变。

随着基础设施的不断完善，江南新区对外吸引力不断增强，正成为一方投资创业热土。

几年来，江南新区成功引进北京中恒、浙江志城、重庆中渝等大盘房地产开发项目，仅这三个项目开发完成（110万平方米）就能入驻1万户以上人口；引进聚达隆船舶修造、千岛湖游艇、山仁实业、帝威汽车服务等19家企业和20余个项目。

区委、区政府及主要部门已迁入江南新区办公，区国税局、移动公司、邮政局等市直管单位已入驻，江南新区作为万州行政中心功能已经形成；宁波小学和江南中学迁建工程、三峡中心医院江南分院、三峡移民纪念馆等项目陆续竣工或开建，为江南新区文化功能和配套打下坚实基础。

市民广场、南滨公园建成并投入使用，森林工程快速实施，江南新区已成为万州新的看点、亮点。

三、万州江南新区开发建设中存在的几点问题
新区开发对城市总体结构的合理化调整及城市经济社会的可持续发展起着巨大的推进作用,但是由于缺少很好的策划与规划使得新区的开发建设存在这样、那样的问题，给城市的发展带来了难以估量的损失。

1.战略发展模式不合理
江南新区作为一个以市场为主导、制造业为带动，自下而上发展起来的城区，既面临以工业扩张为主的城市快速非理性扩张的压力，也面临着城市化水平低、区域发展不平衡发展的现实问题。

我区现在的城乡空间发展是一种基于乡村工业化发展模式上的自下而上的无组织的分散发展模式，造成城乡空间无序分散的形态，土地资源粗放利用。

在我区社会经济实现跨越式发展的关键时期，我们必须为江南新区提供一个合理的空间构架和现实的发展空间。

2.规划把关不严格
江南新区总体规划意识不强，存在着“先繁荣、后市容；先流通、后交通；先污染、后治理”的现象，一切都被动应付。

城市虽有规划，但立意和起点不高，缺乏超前意识和大手笔，修订得也不及时，城市功能不全，系统性和配套性差，特别是环境意识淡薄。

有些规划有了，水平也是可以的，但由于执行力度不够，缺乏权威性和统一性，执法、监督队伍素质低等原因，执行中往往走样，结果最终还是不理想。

3.土地开发模式不合理
在建区初期，我区的城市建设是线条式发展，城市框架的拉大主要靠道路建设和群众建房来实现。

群众建房立面单一，功能不全，缺乏品位。

同时，我区以前在城市土地出让上走的是成熟一块出让一块建设一块的单项出让的路子，这不仅降低了单位土地的收益而且导致城市建筑缺乏整体感和协调性。

4.政府投资介入方式不合理
在新区开发建设中，如何筹措资金，合理使用资金进行基础设施建设，是我们必须解决的重大问题。

我区正处于快速城市化过程中，需要建设的基础设施规模巨大，资金需要也巨大，仅靠财政无法满足投资需求，财政无力包揽全部基础设施。

另一方面，如果政府直接投资基础设施，难免身陷微观经济事务之中，影响其基本职能的履行。

而这方面我区做的就不太好，政府就是直接投资，进而影响了其履行基本职能。

5.建设时序上，速度和质量不统一
人们为了追求建设速度，往往对质量有所忽视，这在建设史上有很多惨通的教训。

纵观江南新区前一轮的开发建设，我们不难发现，建区初期，在“一年一个样，三年大变样”的创业热情的鼓舞下，江南新区建设获得快速发展，这一度使全区上下感到自豪。

但快速也导致江南新区的城市建设留下了不少败笔，这方面的教训尤为深刻。

四、对改进万州江南新区开发建设的建议
1.战略上，要实施大集中小分散的城镇空间发展模式
我区城市建设发展到目前的状态，进一步的分散发展危害巨大，集中发展建设是江南新区建设首先要解决的问题。

因此，江南新区建设在空间上应强调集中，以突出紧凑的空间形象。

在城市以外的地域，根据现状和未来发展，适当小分散的控制建设发展。

要打破村、镇(街道)两级行政界限的限制，最大限度地发挥城市建设空间聚集效益和规模效益，对城市空间资源进行合理配置。

我区只有实施大集中小分散的发展战略才能从根本上扭转分散发展的低水平状态，保证城市的可持续发展和达到高水平的城市发展阶段。

2.在规划把关上，要重视规划的超前性，确保规划的权威性和严肃性
规划是龙头，有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和实施蓝图，并保证严格实施，就能营造城市的品牌形象，创造富于吸引力的投资环境，凝聚人气和资本，提升城市品位和档次。

应该说，城市规划本身是难以调控城市规模的，也不可能为城市功能进行终
生定位，但是规划可以调控和影响城市未来的发展。

因此，我们要强化规划意识，树立生态和可持续发展的理念，坚持适用、经济、美观相结合的原则，严格规划控制，注重建筑、环境容量、配套设施、形体景观等规划元素的互相配比，不要顾此失彼。

在不影响自然人文景观和周围建筑的采光通风的情况下，鼓励建设高层建筑，全面实行立改套。

根据所在区域的自然和人文情况，对人口密度、绿化率、空地率做出适当限制；重对建筑的风格、色彩、轮廓空间组合等方面进行控制;重视中央商务区(CBD)的规划建设，特别强调园林绿地、各类公共活动场所和各类停车场等三种具有静态功能的公共场地建设，这对于提高城市品位，发展城市经济和增进城市居民生活质量，意义非比寻常。

3.在土地开发上，要实施城市土地的综合开发模式
城市土地的综合开发，也叫房地产综合开发，包括土地开发、房屋开发和基础设施开发三个部分。

城市的发展应以房地产综合开发为依托。

我区以前在城市土地出让上走的是成熟一块出让一块建设一块的单项出让的路子，这不仅降低了单位土地的收益而且导致城市建筑缺乏整体感和协调性。

因此，我们在新区土地开发模式上，要根据城市总体规划和社会经济发展计划的要求，实行“统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理”的原则，有计划、有步骤地进行综合开发建设。

4.在基础设施投融资上，采取政府(财政)合理的介入方式
新区开发过程中基础设施建设是开发的先期战役，投资大，风险大，利润也不高，但却是城市空间开发的首要任务。

所以政府应让市场机制在基础设施领域充分发挥作用。

在此过程中，政府应着重做好三方面事情。

一要承担基础设施的未来需求预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础。

二要对垄断的基础设施公司实施管制，防止其滥用垄断权利遏制潜在竞争对手和损害消费者权益。

三要在一些相互之间具有替代性的自然垄断领域，政府与其管制垄断，不如为行业间竞争提供方便，用市场机制限制垄断。

在具体操作中，更应注意避免以下三种失误：一是注意提高基础设施规划和决策的科学性，维护政府与企业之间契约的严肃性，避免出尔反尔，丧失信用。

二是政府不必参股每一项基础设施投资。

三是在吸引外资及民间资本参与建设和经营的基础设施项目中，政府应该建立激励机制，促使民营企业提高效率，而不能承诺固定回报。

在这方面，台州市路桥区已有很多成功的偿试。

建区以来，路桥区按照“不求所有，但求所在”、“谁投资、谁受益”的原则，将城市土地、基础设施、公用服务设施、无形资产以及城市其他资源作为商品，重新进行组织和优化配置后推向市场，鼓励投资主体多元化，激发社会各方面的投资动机，以小量国家投资带动大量社会资金参与城市建设，逐步形成以政府投入为基础，社会投入为主体的多元化、开放型的投资格局，加快了城市建设步伐。

5.在建设时序上，要注重速度和质量的统一
考察城市发展史可以看到，城市的发展，归根结底是一个“打破平衡、恢复平衡、再打
破平衡”的动态过程，是一个不断进步的过程。

我们在新区开发中，要制定土地开发的时序和强度规划，使其能满足城市经济发展的需求。

在具体建设时序上，要注重速度和质量的统一。

当然，一味追求质量不讲究速度也是不可取的。

毕竟城市建设不是创作艺术作品，我们的建设要保证城市的社会、经济、环境三大效益均衡发展，以城市开发促进社会经济发展，以较低的投入得到较大的开发。

特别是行政决策者的时间概念与规划设计者的时间概念是大不相同的，因此，我们在具体操作中要衔接好两者的差距，注重处理好建设速度和质量两个概念的辨证关系。

要在确保质量的前提下，加快城市建设步伐。

尽量做到既要尊重自然客观规律，循序渐进，又要发挥人的主观能动性，加快发展，实现建设速度和质量的统一，社会效益和经济效益的统一。

参考文献：
[1] 张沛.旧城改造与新区开发.城市问题,2000年第1期.
[2] 王用强.新区开发战略及太原南部新区开发.科技情报开发与经济,2005年第15期.
[3] 韦思琪. 重庆城市社区建设探索. 重庆出版社,2004年08月.
[4] 高波,葛扬,黄贤金,城市新区开发的对策与政策建议.南京社会科学,2002年11月.
[5] 邹德斌.城市建设中的旧城改造与新区开发.沈阳建筑工程学院学报,2002年第01期.。