第五章：公共危机管理的预防机制

公共危机管理

（2）功能性演练（也称无军队的战术演练） 在假定外部发生危机的情况下，相关人员 按照特定的角色，履行自己的职责。在此过程 中，由导演人员向参演者提供有关信息。 功能性演练一般只是尽可能真实的模仿紧 急情况，而不需要实际调动人员及装备到现场 。其目的是检验危机发生时一项或多项功能的 运行情况。
公共危机管理
第五章公共危机管理的预防机制
公共危机管理
学 习 目 标—— 公共危机管理的预防

（1）公共危机管理的预防类型 （2）公共危机管理的预防过程 （3）公共危机管理预防的基本策略


公共危机管理的预案
（1）公共危机管理预案制定的原则与作用 （2）公共危机管理预案制定的内容与类型 （3）公共危机管理预案制定应注意的问题
公共危机管理
诸葛亮的危机预案——锦囊妙计
诸葛亮在临终之时，给了杨义一个锦 囊，并判断：“我死魏延必反；待其反 时汝与临阵，方开此囊。那时自有斩魏 延之人也。”后来，魏延果真造反。杨 义依记行事，魏延被马岱杀死。“诸葛 亮先机识魏延，已知日后反西川。锦囊 遗计人难料，却见成功在马前。”
公共危机管理
公共危机管理

如：美国联邦管理署需要检验13项应急 功能：公众预警、沟通、协调与控制、 应急公共信息、损失评估、卫生与医疗 、个人或家庭救助、公众安全、公共工 程、运输、资源管理、政府运转的持续 性。
公共危机管理
公共危机管理



功能性演练的特点 （1）互动性演练，可以对应急管理系统 进行全面的检验。 （2）能够如全面演练一样，检验某些功 能机响应，但成本低、可规避安全风险 。

4 5
6
应急响应
分级响应;4.2 响应措施;4.3 响应
4.1 等级

后期处臵
综合保障
5.1 火灾评估;5.2 工作总结;5.3 奖励 与责任追究

6.1 队伍保障;6.2 交通运输保障;6.3 通信保障;6.4 物资保障;6.5 资金保障
公共危机管理


3.公共危机管理预案的作用 （1）能够增强危机决策的科学性 （2）能够增强应对危机决策的时效性 （3）能够增强危机指挥的规范性 （4）能够增强危机指挥的权威性
公共危机管理



4.公共危机管理预案的类型 （1）危机管理总体预案 从总体上处理的原则、机构、程序 、应急指挥、应急防范、应急保障的体 系建设作出规定，为不同危机类型的单 项预案的编制提供依据。 （2）危机管理的单项预案 就某一种类的危机发生时的指挥机 构、处理程序等作出的规定。
公共危机管理

公共危机管理
公共危机管理

（3）全面演练 能最为真实的描述一种紧急情况， 属于实地演练，在模拟危机现场中部署 人员与装备。 优点：现场真实感较强 缺点：成本相对较高
公共危机管理


公共危机管理
第三节 公共危机管理预案的制定

危机管理预案的制定就是通过调查与情 报分析，确定潜在的危机问题；设计解 决问题的可能性方法和选择；在制定战 略决策的基础上，进一步研究与确定危 机发生时的行动计划等。
公共危机管理


1.公共危机管理预案制定的原则 （1）完整性 （2）预见性 （3）主动性 （4）可操作性 （5）时间性


公共危机管理
安徽省森林火灾应急预案

1 2
3
总则 组织指挥体系
预警和信息报告
3.1 预警;3.2 信息报告
1.1 编制目的;1.2 编制依据;1.3 适 用范围;1.4 工作原则;1.5 分级标准

2.1 森林防火指挥机构;2.2 扑火指挥 ;2.3 专家库

公共危机管理
安徽省森林火灾应急预案



5.制定公共危机管理预案应注意的问题 （1）预案需要弹性 （2）制定不同的危机处理备选方案 （3）充分利用外部资源 （4）预案应避轻就重 （5）信息要全面 （6）权变性预案与部分性预案相结合 （7）预案要不断的调整
公共危机管理



6.我国应急预案的问题 我国应急预案的框架：“横向到边、纵向到底 ”的框架。主要有六大预案组成：危机总体应 急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方 应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应 急预案。 到2007年底，全国已制定各级各类应急预案 130万件，覆盖了常见的各类危机。所有省级 政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都 以编制了总体应急预案。
公共危机管理

（1）应急预案的针对性不强
地方或部门预案编制的“模板”：《国 务院有关部门和单位制定突发事件应急 预案框架指南》和《省（区、市）人民 政府突发公共事件总体应急预案框架指 南》。

公共危机管理
郑人买履

郑人有欲买履者，先自度其足，而置之 其坐。至之市，而忘操之。已得履，乃 曰：“吾忘持度。”反归取之。及反， 市罢，遂不得履。人曰：“何不试之以 足? ”曰：“宁信度,无自信也。”
公共危机管理
公共危机管理
四川安县桑枣中学，叶志平校长利 用课间操时间对学生进行疏散演练，这 种重复性的活动使得遵守秩序、临危不 乱成为全校师生的行为习惯。在汶川地 震中，全校无一人伤亡的奇迹说明了演 练的重要性。
公共危机管理


1.应急预案演练的含义
应急演练是指各级政府部门、企事业单 位、社会团体,组织相关应急人员与群众 ，针对特定的突发事件假想情景，按照 应急预案所规定的职责和程序，在特定 的时间和地域，执行应急响应任务的训 练活动。
公共危机管理
公共危机管理


2.应急预案演练的目的 （1）检验预案 （2）完善准备 （3）锻炼队伍 （4）磨合机制 （5）科普宣教
公共危机管理


3.预案演练的分类 （1）桌面演练（也叫讨论演练） 是指围绕特定的场景有关人员展开讨 论。 优点：成本低廉，参加的人数较少， 具有探索性。 缺点：缺少真实性，不能对应急管理 系统的能力进行真正的检验。
公共危机管理
第二节 公共危机管理的预防过程



1.公共危机的监测 （1）自然因素引发的危机：通过观察仪 器、装备和技术获取有关灾害资料数据 。 （2）人为因素引发的危机：通过对社会 现象的分析、调查等收集分析资料。 例如：评定一个国家与地区的贫富 差距的方法，基尼系数、恩格尔系数。
公共危机管理
公共危机管理

在认真吸取“75.8”惨痛教训后，国家分别 于1992年和1998年完成了对板桥、石漫滩两座 水库的复建，复建后水库防洪库容比原来分别 增加了20％和50％，泄洪能力增大了7.6倍和 9.0倍。两座水库大坝，失事前均为土坝，复 建后，板桥水库大坝河床段改为混凝土溢流坝 ，石漫滩水库大坝改为碾压混凝土坝，大大提 高了水库工程的安全度，可以充分发挥两座水 库的防洪兴利效益，为人民造福。
wenku.baidu.com
公共危机管理


2.公共危机管理预案的内容 （1）确定危机的等级 一般危机情况。 低度危机情况 高度危机情况 ④重大危机情况 思考：为什么要确定危机等级？
公共危机管理


（2）确定目标与任务 确定处理的总目标 总目标下细分目标 细分目标的领域确定 关键目标及领域的确定 可供选择的多种目标方案 选择与确定目标，规定欲达到的效果
公共危机管理


（3）明确方案执行规划
制定实现目标的一系列行动 制定纪律、颁布法令，以确保目标的实施。


（4）确定预算范围
该等级危机事件处理工作的内容及人员分配调动。 该等级事件处理过程特别是现场部分可能动用的物资 装备。 计算每一步行动需要的时间及完成目标所需要的时间 总量。 灾后重建所需要的大概资金。


2.公共危机的预警 （1）获取预警信息 （2）评估预警信息 （3）上报预警信息 （4）决策者的预警反应
公共危机管理


3.公共危机的预控 （1）自然因素引发的危机事件：采用一 些直接的控制或防范措施。
公共危机管理
案例二：1975年8月河南板桥石漫滩水库 垮坝事故及教训
1975年8月上旬，受3号台风的影响，河南省洪汝河、 沙颖河、唐白河流域以驻马店为中心的广大地区，遭遇了 一场特大暴雨的袭击，造成板桥、石漫滩两座大型水库溃 坝，并引发竹沟、田岗两座中型水库及58座小型水库相继 跨坝，致使2.6万人死亡的惨剧。 大雨过后，鸟虫绝迹， 死雀遍地。在这次特大洪水袭击下，河南省驻马店、许昌 、周口、南阳和舞阳工区5个地区的30个市县受灾，受灾人 口1015.5万人，死亡2.6万人，冲毁京广铁路102公里，中 断行车16天，影响南北正常行车46天，河道堤防漫决810多 公里，决口2100余处，长340多公里，直接经济损失近百亿 元。 据事后调查分析，板桥、石漫滩水库垮坝失事的主要 原因：一是水库设计洪水偏小，防洪能力严重不足，而实 际发生的洪水远大于设计洪水。二是防汛指挥机构不健全 ，通讯等非工程措施薄弱。三是重兴利、轻除害，没有备 用通讯工具和备用电源，防汛物资、抢险队伍严重不足， 无应对超标准洪水措施和预案。
公共危机管理
案例三:预案启动的尴尬（思考：案例中预案遵循了预 案制定的那些原则或没有遵循哪些原则）
2008年年初暴风雪袭击了江西省。1月13日，赣北 地区降下了大雪，九江市两天内降雪量达10.6厘米、 积雪深度达八厘米。江西境内一些高速公路因路面结 冰而封闭，导致交通拥堵、车辆积压。截止17日，福 银高速南昌至九江段车辆拥堵严重，仅经由九江前往 九江长江大桥的车辆就滞留了5000多辆，连绵30余公 里。1月26日15时，江西省宣布启动冰冻灾害天气应急 预案，全力以赴做好“九保一平”，即“保安全、保 食品供应、保电通、保气通、保水通、保路通、保通 信、保救灾、保生产生活秩序正常。确保旅客平安回 家”。 但是，江西高速公路业主总共就只有一台铲雪车 ，而且位于赣南。不仅如此，江西境内一些高速公路 养护基地还没有储备除冰用的工业盐。由于盐属于专 营产品、购买手续复杂，高速公里管护部门难以及时 买到工业用盐。
公共危机管理


（2）人为因素引发的危机：采取间接的 控制或者防范措施。（例如：对贫富差 距的预控与预防，采取政策调整等间接 手段来实现。） （3）自然因素与人为因素交互作用引发 的危机：采取直接与间接相结合的措施 。（例如：非典，直接措施：找病源、 开发预防药品、购臵相关的医疗设备； 间接措施：疏散人群等。）
公共危机管理
第一节 公共危机管理的不同预防类 型
预先预防
不同类型
预见预防
再发预防
公共危机管理

案例一：北川新县城的规划 四川大地震后，北川羌族自治县政府驻地曲山镇 遭遇灭顶之灾，震后治理难度极大，地质条件已决定 了北川县城无法就地重建。2008年5月22日，温家宝总 理重返北川考察时称“一定要在造一个新北川”。 异地选址的北川新县城位于安昌镇东南2公里处， 处于永安镇与安昌镇之间，距离老县城23公里。北川 新县城紧邻安昌河，依山傍水，自然条件优越，可建 设用地8平方公里左右，为城市的重建和长远发展提供 了充足的空间。同时，新县城地址条件好，远离地震 断裂带，可利用建设用地充足，有利于推进北川城镇 化进程，促进人口疏解。北川新县城的规划体现了风 险减缓的要求。
公共危机管理


（3）应急预案的操作性不强 （4）应急预案的兼容性不强 （5）应急预案的公众参与度不强
公共危机管理
第四节：应急预案演练
案例四：庖丁解牛的启示
“庖丁为文惠君解牛，手之所触，肩之所 倚，足之所履，膝之所踦，砉然响然，奏刀騞 然，莫不中音。合于《桑林》之舞，乃中《经 首》之会。” 庖丁之所以能够成为“解牛达人”，其主 要原因之一就是通过反复演练而达到的熟练。 同样，在危机管理中，重复是演练之母，只有 通过演练，预案中存在的问题在能被发现，利 益相关者才能在短时间内有效反应并密切配合 。
思考：郑人买履给我们什么启示？

公共危机管理

（2）应急预案的具体性不强
层次高的应急预案：原则性与总括性强 层次低的应急预案：具体性强 应急预案应力求简略（避免“博士买驴”的现象 ） 通常情况下，越详细的预案可能空想成分越大 ：人们不可能对每种突发事件都进行规划。事件 的情况经常变化，过于具体的细节很快就会过时。 过多的细节会给人一个印象，即所有的事情都是同等 重要的。④复杂、烦琐的预案使潜在的使用者望而却 步。