城乡统筹相关实践与研究材料

城乡统筹相关实践与研究材料

1.对城乡统筹的理解 1.1宏观背景：发展模式转变

党的十七大报告提出，到2020年，初步建立城乡一体化制度框架。促进大中小城市以及小城镇协调发展，城乡一体化发展将成为中国城镇化的方向。社会主义新农村建设、城乡规划法的出台等，进一步要求高度重视城乡统筹发展。“以工促农、以城带乡，城乡一体、整体推进”城乡发展要求的贯彻实施，城乡关系正在发生根本性变化，现有的城镇空间和乡村空间面临着功

能转型，政治上具备了促进城乡统筹发展的条件。2008年10月，中共十七界三中全会以推进农村改革发展为主要议题，进一步提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，这标志着农村改革迈入了新的阶段。今年的一号文件，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，这是国家连续第七次以三农为主题的一号文件，也是改革开放以来第十二次以三农为主题的一号文件，突出加大统筹城乡发展力度解决三农问题。

而《城乡规划法》的实施，对城市规划和村镇规划的形式和内容进行了整合，也为城乡统筹发展理念运用到城乡规划中去，科学合理地指导城乡建设发展提供了法律依据。加之物权法、行政复议法等相关法规的出台也为城乡规划的编制、实施的具体环节提出了新的考验。

从近年宏观政策的走向，可以清晰地看到我国对于城乡发展的认识与发展理念的不断深化，和宏观政治经济背景转型中两条突出的主线：从粗放发展——科学发展；从实质上的城市主导——高调突出农村——突出统筹发展。

1.2城乡统筹相关理论研究

（1）辨析：城乡一体化/城乡统筹

城乡一体化的概念早在上个世纪就已经提出，而城乡统筹的概念则是伴随着新时期我国经济、社会转型的大背景而产生的。

需要指出的是，我国学术界对城乡一体化的概念表现出一个演进的过程：早期（80年代中后期）主要为“农村工业化+农村城市化”；中期（90年代前中期）主要强调“农村现代化”或“乡村城市化”，以及农村在生态、景观等方面对城市的互补作用；后期（90年代末到21世纪初）逐渐把城乡作为一个系统进行考虑，主要概念解释如下：

社会学和人类学界（张雨林，1988；戴式祖，1988；钟逖，1989）从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。

经济学界（孙自铎，1989；骆子程，1988）则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。

区域生态经济学者伍新檗（1990）认为，城乡一体并不是一种城乡无差别的境界，而是一种区域生态群落的合理分布，是生产、生活活动空间的合理分布，城乡一体化是这样一种境界：城市没有制度上的堡垒，乡村没有政策上的栅栏，城乡一体化是一种区域生态经济良性平衡系统的最高境界。

城市地理学者邹军等（1996）提出城乡一体化是社会发展的内在要求，是可持续发展的一种模式，是自然－社会－经济复合生态系统的发展变化的顶级状态，尤其提出城乡一体化是城乡关系自身否定之否定而实现的，颇具哲学的思辨性和物质的统一性。

而城乡统筹的概念基本与城乡一体化后期的概念同时，首先出现于中共中央十六届三中全会“五个统筹”之中。现今，对城乡统筹概念的主要解读如下：

张泉认为，城乡统筹不是单纯将经济社会资源从偏向城市转向偏向农村，而要求着眼于城乡统筹发展的框架下合理配置城乡资源。

顺益康（2003）认为，城乡统筹就是要彻底摒弃计划经济体制，彻底改变城市偏向的一系列政策制度，摆脱城乡分割、重工轻农、重经济总量增长轻结构优化、重投资轻消费的发展战略模式，实行城乡一体化的比较优势发展战略。

陈希玉（2003）认为，城乡统筹，就是改变重城市、轻农村，“城乡分治”的传统观念和做法，通过体制改革和政策调整，消除城乡之间的樊篱，破除城乡“二元结构”，把城乡作为一个整体，对国民经济发展计划、国民收

入分配格局以及重大经济政策实行城乡统一规划，把解决“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实行城乡协调发展。

《浙江省农业和农村工作办公室课题组》认为，统筹城乡发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。

虽然“城乡一体化”和“城乡统筹”概念的发展脉络并不相同，首次出现的时间有所差别。学者们也试图从不同角度对它们进行解读，但是从我们对两个概念的综述分析得出，两个概念其实可以当作一个概念看待。

“城乡一体化”更强调最佳状态，“城乡统筹”更强调手段。撇开纯粹语义学的差异，这两个概念实质意义上是一致的，它们都是强调城乡之间形成或要形成一种协调的关系。

（2）相关理论综述

尽管城乡统筹更多地是伴随着农村发展中所出现的问题而提出来的，但城乡统筹的目标不仅仅是解决农村问题，更要为城市、城市-乡村整体找出更优发展的路径。因此，当把城市和乡村作为一个整体来看的时候，首先要面对的就是要能够系统性地解决城乡空间问题。

其次，对乡村有特别的关注。统筹，“统为一体进行筹划”，因此，城乡之间如何形成一个整体、从城乡理想的相互关系的角度思考彼此，是“城乡统筹”概念的核心。因此，不仅空间的系统性决定了城乡统筹规划不能脱离开地区整体规划，城乡统筹理念本身也要求其并不是一个农村规划。

最后，城乡统筹不是在一个封闭区域内部的统筹，不能脱离开区域统筹、空间的系统关联的大背景。所以，统筹规划首先还是一个系统空间规划。本地与外部、大区域的协调不能脱离，本地整体发展作为内部乡村发展的背景不能忽略，是在这样的基础上进一步思索内部“点空间”的发展。

我们把城乡一体化和城乡统筹的理论进行综合分析，发现主要包括以下几个方面：

2）经济发展之后试图解决全面发展、社会保障、医疗统筹（湖州模式）； 3）专注于教育与自组织（温铁军“定州农校”）；

4）生态、文明、生产、自组织等从头开始、综合发展（五山模式）；在经济上，比较多地在强调大力发展乡村旅游业以及进一步提升农业效益；在组织上，有完全自上而下的，更多则是依靠农民自身，包括依托集体和个体。

……

在现实中，大规模的村庄建设被认为无法全面铺开，农村的面广量大使任何一个地方政府都无法维持如此高强度的投入。同时，就建设而建设也被严重诟病脱离矛盾的焦点——新农村建设被等同于“新村建设”。宅基地置换等这样一种实践目前还多有争议，但确实城市政府最有动力的一件事。但是，除了争议之外，这类实践多数都在城市郊区，其它地区的农民，是否其土地价值天生就低人一等？至于一些更关注根本、从系统性着眼的实践，它们都还只是特殊的个案，没有成为普遍的做法。

（2）成都：自下而上推动农村自主发展

1）主要实践

以“土地整理”和“小城镇集中居住”两大项目作为抓手，系统、周密、渐进推进相关实践。其主要举措及特点包括：

为农民提供方案（政策），并进行讲解宣传，但最终由农民集体自愿选择是否参加；所有实践不改变农民既得利益，农民权益予以确权——把法定权益符号化，从而可以与实物相对分离；所有方案都包含农民自己出资部分；对撤出土地进行整理；进行土地流转、引进农业投资者，完善必要的流转市场化平台，如产权交易所；公司化操作反哺资金和全部项目。如成立“成都市小城镇投资公司”等；

所有方案均包含对农民的反哺，但基本都是公共财政合理能力范畴的反哺（如由成都市国土局实施的“土地整理”项目，补贴标准为农业人口人均6000元，但镇集中建设反哺较高，实际约人均5万元），且基本都是按人头统一标准反哺（即便有差异化内容也意义不大，如拆迁补助楼房50元/平方米，平房30元/平方米）；

新住区一般统规统建；农民居住地变更基本没有脱离原有生产生活“圈子”（最多到镇），所有聚落规划基本遵循“适度集中”原则，现状自然状态仍然大量保留；严格确保所有要素保持其农村属性，包括新的农民住区、住宅。

2）深层次特点

高度重视农民自愿,不同于其它由政府力推、群众被动接受的安排，而是采取政府组织、引导，由农村基层组