国有企业改革方案解读：将分商业和公益类

出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分 类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。对于 国企分类，国资改革专家、上海天强管理顾问公司总经 理祝波善认为，国企分类非常重要，这将
为未来后续的国企改革和监管奠定前提。这次文件回避 了垄断这一表述，原来那些垄断性国企中的竞争类业务 就是未来的改革目标和任务，也就是说要实现资产剥离。 比如说，中石油的加油站、炼油业务就
席研究员李锦就曾对记者表示，如果分类，竞争型的央 企一旦放开，民营企业进来分蛋糕，曾经国企享受的垄 断好处就没有了，所以肯定不愿意。李锦认为，改革就 是利益调整，因此推动起来也更加艰难。
分类推动改革 发展混合所有制《指导意见》提出，国有 企业属于全民所有。必须以经济建设为中心，坚持问题 导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍， 坚定不移做强做优做大国有企业。《
制定者的角色，那些管资本的投资公司也将位于国资委 名下，国资委未来主要是做老板，管人、管事这些都交 给企业董事会和管理层来做。民生证券宏观研究员朱振 鑫则表示，现行国资管理体制由国资委主
导，包括“管资产、管人、管事”，国资委身兼“裁判 员”与“教练员”双重身份。未来国有资产管理” 模式，形成独立的裁判员和教练员，推动
指导意见》从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、 完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有 制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对 国有企业的领导、为国有企业改革创造
良好环境条件等方面，提出了新时期国有企业改革的目 标任务和重大举措。《指导意见》指出，到2020年，在 国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。形 成更加符合我国基本经济制度和社会
昨日（13日），新华社发布消息，中共中央国务院已经 印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，并提出到 2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果。《指导 意见》提出国企分类、股权多元
化、混合所有制等多项亟待解决的国企发展难题。自 2013年年底，十八届三中全会以来，关于新一轮国企改 革的顶层设计方案酝酿近两年时间，终于出炉。多方博 弈 酝酿两年才出台2013年11月
约不足的问题，《指导意见》提出积极引入各类投资者 实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条 件实现集团公司整体上市。《指导意见》指出发展混合 所有制经济的目标是促进国有企业转换经
营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行 效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同 发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎 配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个
要走向市场化竞争，石油开采仍将继续保持既有地位。 国家电网的电网输送业务继续保持，配电业务将实现竞 争化，这一点早在2002年就提出来了，但一直没有推进。 中欧陆家嘴国际金融研究院副院长
刘胜军表示，对国有企业的分类是这次改革的一个亮点， 同时对类别的界定也决定了本次改革的力度。刘胜军认 为，按照文件思路，商业类企业对应的是充分竞争领域， 充分竞争领域到底有多大决定了本次
混合所有制不等于私有化，而是为做强做优做大国有企 业服务。未来将在避免国有资产流失、推动国有资产保 值增值的基础上，从战略投资的角度引入社会资本。混 合所有制改革，在中央层面上关注纵向产
业链混改，比如中石化销售环节的混改，地方国企层面 则关注发达地区混改，PPP作为一种特殊的混合所有制形 式，在能源、通信、电力领域有较大应用空间。关于此 前热烈讨论的员工持股问题，十八届
革顶层设计中讨论分类问题。但是直到此次，才进行了 商业类和公益类的正式分类。李锦认为，新一轮国企改 革中的分类当属重大突破。《指导意见》提出，为提高 改革的针对性、监管的有效性、考核评价
的科学性，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合 不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需 要，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、 分类发展、分类监管、分类定责、分类
改革的力度。在刘胜军看来，按照国际惯例，90%以上的 领域都是充分竞争领域，国有企业可以放弃控股权。英 国并未在电信、铁路、石油、航空等领域实行国有化。 除了自然垄断行业，绝大多数可以通
过市场竞争。【难点】如何判断企业属商业还是公益类? 目前，具体应该如何分类的方法还没有公布。如何判断 一个国有企业属于商业类还是公益类?据民生证券宏观研 究团队研究，目前至少已有22个省
产效率有所提高。1993年-2002年 起步阶段核心是壮大国 有企业。这一阶段，国企亏损异常严峻。1992年，中共 十四大召开之后，国企改革也转向更为根本性的所有制 层面。股份制改造，国
企兼并、重组、破产和出售逐渐掀起高潮。2003年-2013 年 攻坚阶段核心是做强国有企业，通过股份制改造积极 推动混合所有制，建立现代企业制度，一大批巨无霸央 企登陆资本市场。2013
组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推 动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整 合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推 进经营性国有资产集中统一监管，建立覆
盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。 多位专家认为，这意味着国资委的职责变化。对此，中 国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为，这代 表着国有资产经营管理体制的重大改革，
，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定》，首次提出“积极发展混合所 有制经济”。从今年年初开始，“国企改革顶层设计方 案即将出台”的消息多次传出，但直到今
日才落定。其间，多位消息人士都曾告诉新京报记者， 因为国企改革涉及的利益面太广，才导致总方案迟迟没 有出台。特别是此次《指导意见》首先提出的分类改革， 国资问题研究专家、中国企业研究院首
政府职能向“以管资本为主”转变，建立国资委-国有资 本运营和投资公司-经营性国企的三层管理体制。■ 分析 国企改革概念股是否迎来利好?南北车合并，交行混改， 国企改革的重磅大戏一度被视为
A股的助推力。这次，国有改革方案指导意见袭来，堪称 资本市场的一副重磅兴奋剂。数据显示，目前国企改革 概念股超过百只，且市值巨大。截至9月11日，中国建筑、 上汽集团、上海电气、格力电器
出台国企改革相关文件，中石化、中石油等巨型央企以 及去年国资委试点的六家央企等，都已经提前试水。亮 点1 国企分类分商业和公益类进行监管考核在昨日公布的 《指导意见》中，国企分类被放在了
首要位置加以强调。而在十八届三中全会后，关于国企 分类的讨论日趋激烈。今年两会，国务院总理李克强就 提出了分类改革。据李锦此前对新京报记者介绍，分类 是改革的基础，这并不是第一次在国资改
/公共服务类企业提供公共产品和服务保障城市运行，包 括城市供水供气、公交、市政建设等国有企业。竞争类 国企则以市场为导向，追求利润最大化。宁夏则在国企 分类中将竞争类国企划分为盈利性国企
。广东和四川两省采取二分法，广东将国企划分为准公 共性企业和竞争性企业，四川“国有企业原则上分为功 能性、竞争性两种类型。”亮点2 股权改革混合所有制改 革不设时间表针对国有企业存在的制
也是这次《指导意见》里的核心内容。以前国资委是管 资产、管人、管事，以后国资委的角色将重新确定，只 能是国有资产的监管者，不再是出资方。这对于减少政 府对企业经营的不当干预，提高企业经营
的活力和效率有很大积极作用。祝波善也认为，从管资 产到管资本的调整比较大，引起的争议也比较大。但从 文件内容看，国资委未来肯定还将存在，而且，国资委 不仅将继续会存在，而且将扮演游戏规则
主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业 制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理， 培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业， 国有经济活力、控制力、影响力、抗风
险能力明显增强。此外，就在顶层设计艰难孕育的过程 中，在十八届三中全会开幕，到如今将近两年的时间里。 多省份和央企都已经先行先试。据新京报记者统计，在 顶层设计之前，已经有超过20个省份
三中全会的说法是“允许混合所有制经济实行企业员工 持股”，此次则变为“对混合所有制企业员工持股，提 出试点先行”。中国国际经济交流中心咨询研究部副部 长王军认为，员工持股此前外界非常关注
，也有很多猜测，包括媒体报道全员持股被否定等说法。 这次文件对员工持股的表态反映出中央的谨慎，防止利 益输送。亮点3 政企分开国资委转向管资本将建权力清单 国资委既当“老板”也当“婆婆”
年至今 步入高潮十八届三中全会之后，国企改革进入第 四阶段，此次发布的《关于深化国有企业改革的指导意 见》标志着国企改革第四阶段步入高潮。
冷却塔
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分析人士认为，本次改革效果有待考察。对于国企改革 概念股今年上半年遭遇爆炒，本次又再度成为焦点，李 大霄则表示，针对国企改革概念股，也应该进行冷思考， 满足如下三个因素的才真正值得投资。
首先是有实际利好的公司，这些公司能够通过国企改革 提升效率，产生协同效应，通过国企改革慢慢改善经济 实体，如果只是概念，要远离。第二，对国企改革的公 司要看原来的基础是否牢固，基础好加效
市出台了国企改革方案，其中有19个省市明确了国企分 类方法，可根据类别数分为三分法与二分法。北京、上 海、宁夏等17省市采取三分法分类。其中16省市将国企 分类为功能类、公益类/公共服务
类和竞争类。功能类企业包括政府投融资平台或国有投 资运营公司以及重要资源开发、重大基础设施建设领域 的企业，承担政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项 目，如保障性住房建设投资中心。公益类
推进一个。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收 购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有 企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。 对混合所有制企业员工持股，提出试点先
行，健全审核程序，规范操作流程，严禁暗箱操作，防 止利益输送。对此，民生证券宏观研究员朱振鑫表示， 混改方面，与十八届三中全会“积极发展”的提法相比 有所弱化，未来将更加谨慎，主要是强调
自其成立之日起一直被外界诟病。此次，针对国有资产 监管工作存在越位、缺位、错位等问题，按照以管企业 为主向以管资本为主转变的要求，《指导意见》提出： 一是以管资本为主推进国有资产监管机构
职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点 管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维 护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。二是以管 资本为主改革国有资本授权经营体制，改
等上市公司总市值均超过千亿元。相比之下，也有最新 总市值还处在100亿元以下的公司，例如华虹计通总市值 仅24.7亿元。英大证券首席经济学家李大霄表示，中共中 央印发《国企改革指导意见》
是重大利好，对于完善现代企业制度、发展混合所有制 经济、增加国企活力、防止国有资产流失都具重要的指 导作用，对提升经济增长效率有重要作用，对于股票市 场的稳定发展也有积极作用。不过，也有
考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企 业经济效益和社会效益有机统一。其中，商业类国有企 业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活 力、放大国有资本功能、实现国有资产保
值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务 社会、提供公共产品和服务为主要目标。值得注意的是， 如何进行类别划分的权利，属于出资人。《指导意见》 提出，按照谁出资谁分类的原则，履行
率提升，就有估值提升空间。第三，要看目前是否存在 股价低估的问题。李大霄提示投资者，“国企改革对股 市的利好要真正作用于实体经济的利好，否则只是概念 噱头和遥远的希望，就不靠谱了”，李大
霄表示。国企改革那些年1978年-1992年 准备阶段核心是 放权让利，初步探索所有权和经营权的分离，推动国有 企业从计划经济下的纯政府部门向社会主义市场经济下 的企业转变，国有企业的生